视了另一个更严重问题，那就是严重的人员超编问题。这个问题实际上历朝都很严重，本文由于主题的关系，把讨论的焦点集中在基层、特别是县以下的吏员上。一般的来说，国家正式定编的额员总是经过了方方面面的考虑的，因此相对比较符合实际。但是不论是现在还是历代，却总是存在着大量的人员超编，从而造成农民负担加重，甚至反抗不绝的现象。
因为编外人员严格来说是不合法的，所以确切数字经常很难真正对外公开。幸好曾担任过乡镇一把手的李昌平给我们提供了一个当代的准确数据：如湖北监利县容城财政所的实际工作人员140多人，超编100多人。也就是说，编外人员大概是正式定额的三四倍，这个数字是很惊人的，然而它比起历代的情况来却是小巫见大巫。传统王朝的基层官员超编问题有多严重？吴思在其《血酬定律》一书中提到一个〈白员的胜利〉，那里有顾炎武谈论明末胥吏的情况：“一役而恒六七人共之。”也就是说，一个位子有六七个人共用。顾炎武的估计并非夸张，就连公认吏治较好的明初来说，这种情况也很严重。以明太祖朱元璋亲自处理的一个案件来说，他于洪武十九年（1386年）一次就逮捕了松江府（下辖两县）的2871人。朱元璋形象地将他们称之为“帮闲在官”，他本人估计，这些人“每府不下二千人”。算下来，每县超编的“白员”约为定额的三倍之多。考虑到这还是吏治较好的明初，所以顾炎武认为明末时基层超编白员达六倍之多绝非夸张。因此吴思先生认为，我们现在的情况比明初差一些，但比明末要好。这是比较符合实际的和实事求是的。
由此可见，现在的乡镇“吃饭财政”问题到底严重不严重，对于这一问题的判断关键在于从哪个角度出发。如果和中国 历朝历代比较的话，其实问题并不算很严重。如果和美国这样的现代西方国家比的话，那就不能光看数字，否则就会得出似是而非的结论。有人就是单从数字出发，偷梁换柱，从而否定乡镇体制改革的必要性。应当看财政开支的实质，从这个角度看的话，那我们的情况的确是比较糟糕的。在这个意义上，仅仅因为现在乡镇财政具有吃饭财政的病症，就认为乡镇政府本身纯粹是多余的，应当撤销，这种说法是完全欠缺深思熟虑的。现在即使撤销了乡镇政权，地方上的事务也不可能完全散手不管，如计划生育、法制、教育等问题。只要有人、哪怕是非正式的人员来处理这些问题，那就肯定要存在着吃相关的饭的问题，那最后就无法保证不产生大量的“白员”。在此情况下，吃财政饭的问题在任何时候都是无法避免的。由此可以看出，即便撤销乡镇建制，也未必见得会减轻农民负担，反而可能造成大量非正式的胥吏横行，甚至恶化现存的问题。相反，由所谓的“乡村自治”向“乡村行政化”发展乃是现代国家建设的普遍情况，中国也难以例外。也只有这样，才能真正避免大量“陋规陈习”的泛滥；因此在现行体制的基础上争取扩大乡镇民主，这应当是我们唯一的选择。
潘维教授在他那篇〈质疑“乡镇行政体制改革”〉一文中，也对此种思路表示了质疑。他不仅质疑了所谓“裁官减负”、甚至取消基层政权就能解决现存的问题的做法，而且更质疑扩大民主选举可以解决这些问题的思路。潘维的一个重要立场是：政权延伸到乡村的每个角落是构成全世界所有“现代社会”的基本前提，没有现代的农村基层政权，中国就会倒退到1900年。因此，加强基层政权才是努力的方向。基层政权出了问题，解决的方法只能是改善基层政权，目的还是加强基层政权，而不是削弱或者取消基层政权。对于他的这一判断，笔者基本赞同，其理由前面也基本阐明；但是对于他在民主选举问题上的看法则有不尽相同的理解。说不尽相同，是因为对于他所指出的“民主选举”并不能解决一切问题，笔者也是赞同的，但是如果因此就走向另一个极端，彻底否定民主的积极意义，那也是不可取的。
更重要的是，潘教授所推崇的“法治”究竟如何才能推行。比如说在乡镇*问题上，他所提倡的“上级政府应当监督乡镇党委和政府恢复党的纪律，恢复人事纪律，恢复财经纪律，责成审计机构严肃对待乡镇财政的审计工作，并执行《行政许可法》、《行政诉讼法》，以分权制衡来改善乡镇党委和政府，迫使乡镇党委政府在人事、财政事务上保持透明，制止其横征暴敛、胡作非为。这些措施可以逐渐缓解乡镇政府的冗员，减轻农民负担。”在乡镇内部“努力恢复农村基层的党务”和“努力恢复农村内部的政务”。这些意见当然很好，但问题的关键是由谁来执行？如果没有选举，当然最后不是靠上级部门的监督，就是乡镇官员自己来执行。但是这能做得到吗？先说前一努力，那是历朝历代都作了的，难道那时候没有法？或法令的执行不严格？就像前面所举的朱元璋的例子，明太祖时期的严刑峻法是出了名的，其执行之严到了残酷的地步；另外他还发动乡老监督官吏，允许乡老捉拿“害民该吏”，官吏有敢违者“满门抄斩”。但就这样，那时候“帮闲在官”的超编白员都能达三倍之多，他的努力最后还是以失败告终。没办法，这里有个信息不对称的问题，上级官员不可能事事都过问，所以最终的实际行使权力还是要落到基层官员手里。而让基层官员自己主动“制衡”自己的权力，让行政“透明化”，这无疑是太过不切实际。谁能保证这些东西最后不变成新的走过场？李昌平本人所记述的棋盘乡改革，仅是一个地方性的事件，但在省领导亲自进驻把关的情况下都不能善终，何论在全国范围内加以推行。
就此而言，扩大基层民主虽然不可能解决所有问题，但是如果不这样的话，有些问题则可能永远都无法解决。认为扩大民主就能够使现行的许多问题迎刃而解，这当然属于空想；但一昧地强调农民素质低（虽然这也有部分事实）从而彻底否定基层民主的诉求，这种做法也太过极端。应当辩证地看待这个问题。从根本上来说，扩大基层民主、乃至实行乡镇长直选，这应当成为我们追求的政策目标。当然，在何时、及以何种方式来进行则是一个可以另行考虑的问题。而那些鼓吹撤销乡镇的种种观点则太过肤浅，不仅缺乏世界视野，而且还对中国传统彻底误解。他们似乎还不知道，传统社会未派驻正式官员的乡镇一级照样有严重的超编问题，建立在这种认识上的改革思路绝对会给中国基层社会带来大害。明太祖采用了“瓜蔓抄

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] 下一页