民免受伤害的“盾”，这个“盾”自然应该是无坚能摧的。这一对“矛”“盾”就这样在最底层的乡镇尖锐地碰在一起了！一旦出现群体事件，就处分、牺牲乡镇干部。
2、有些政策在执行中很难把握。诸如农民负担按不超过人平纯收入的5% 征收，这就在实际中就很难确定，而要农民认同的标准就更难。又如税费改革，一亩地的产量谁能够在产前核定呢？谁又能够对千家万户的农户进行产后核定呢？而且又是一定多年，农民怎么可能配合？如果一旦粮食市场大量过剩农民休耕也要交税吗？那么这个税费改革的政策就规定了农民只有生产的权力，没有不生产的权力，亏本也要耕种。还有就是山区的农户只有人平三、四分地，自产自给也要交税吗？农民说税费还是按人平分摊，因为耕地是按人口平分的。所以税费改革在具体实施的过程中矛盾重重。
3、上级出台的一些惠民政策，只给政策不给钱。特别是乡镇，什么都好说，就是没钱。如义务教育，事关国计民生的大事，全社会都认为很重要，可具体落实需要钱，学校的危房改造要钱，教师工资要钱，但这个钱却要发不出工资的“穷土地爷”乡镇出，财大气粗的国家和省府只对城市教育感兴趣。这样一些上面请客乡镇买单的政策，可以说是惠而不实，但在农民眼里，乡镇政府就是国家，上面的政策是好的，好经却给乡镇这些歪嘴巴和尚念歪了。而干部认为是上面把乡镇政权逼上梁山，各个上层部门向乡镇下达了一个个硬性指标，不向农民收钱就会“一票否决”，而向农民收钱增加农民负担同样是“一票否决”，无路可走就只有铤而走险，一些不该发生的事情就这样发生了。
四、财政包干体制加速了乡镇的财政危机。
1、乡镇财政为上级城市财政输血。财税任务是实行各级政府负责制，到乡镇以后就是由乡镇负最后的责任，也就是说必须由乡镇确保任务完成。由于农民的抗拒，完成国税、地税、农税三块任务至少有30?60%的缺口，这个缺口就是乡镇财政为县级以上的各级城市财政填补的黑洞，填补的来源包括银行贷款、民间借款、干部工资、拍卖资产、甚至计划生育罚款。有个学者是如此地感叹：“在我们一边庆祝财政收入连年增长，一边批评基层干部作风粗暴的时候，你可知道，那财政收入的“辉煌战绩”中也包含着农村基层干部的‘恶劣贡献’”！
2、乡镇财政被县级以上城市财政抽空。在“财政包干”和分税制下，中央、省、市、县均利用权力，制定优先保证自己的财政分配比例。于是，通过从上到下的上级财政优这样一个不合理的财政分配制度，乡镇财政自下而上地流向了上级城市政府。
3、职能部门抢夺利益，严重影响了乡镇财政的改善。政府这样层层发包，在市场经济中来“自主经营，自负盈亏，自我发展”，最终形成的结果是所有的权力都来寻租，都来实现权力最大的利益化。由于各个职能部门以法律保障的权力为后盾，几乎是全副武装，相对于没有法律保障如同赤手空拳的乡镇政权来说，具有绝对的优势，使乡镇改善财政状况的机会就变得微乎其微。比如一个乡国土所，一年内的农民建房低于一定的数量就开不出工资，在这种情况下，对于国土所而言，控制建房占用耕地的公共目标就很容易被鼓励建房占地以增加本部门收入的自利性目标所替代。对农民而言，国土所提供的是占用耕地许可收费，而乡镇政府收取的税费是无偿收费，同等的情况下，会优先国土所而不是先交税，必须要建房的话哪怕是贷款也要交钱给国土所批地而绝对不会贷款交税。
4、造成乡镇财政巨额债务并不断攀升。乡镇的巨额债务是怎样形成的呢？
一是包干义务教育是形成乡镇财政债务的一个首要原因。当时的乡镇财政当年度的收入至少有60%以上要用于义务教育。学校的危房急需要改造，人口高峰急需要新建学校，同时，不负责出钱的上级教育主管部门，对各地千差万别的实际情况视而不见，对当时农村的严重经济危机视而不见，不仅出台了 “一刀切”的现代化“双基达标”政策，需要乡镇巨额投入；而且取消“民办教师”使用“公办教师”造成教师工资需求急剧膨胀。
二是包干完成税费任务是形成乡镇财政债务的一个必然结果。在中西部地区特别是传统的农业地区，自给自足的自然经济占主导地位，工商业极为落后，可国、地税不是按税源而是按计划经济的管理方式下达任务，缺口就必然在所难免；在上面各级政府需要财政不断增长的情况下，完成税费任务的缺口就必然逐年扩大；因而形成的债务就必然逐年翻番。
三是农业基础设施建设的投入是形成乡镇财政债务的一个没有退路的选择。首先是乡道和村道的建设和维修。一旦路断或不能通车，群众就会指责乡镇政府不作为，乡镇干部就无法在那里开展任何工作。绝大多数村没有任何集体收入，越到上面越有钱的中央、省、市、县级政府，却包干给了无钱的乡镇政府，甚至过境的县际公路建设，也要由乡镇承担一部分费用。其次是水利设施建设和维修。水利是农业的命脉，在传统的农业乡镇就尤其重要。而自从联产承包责任制以后，由于分散经营的农户利益不尽一致，加上农产品的效益低下，农民基本上失去了对水利设施建设和维修的兴趣。因此，这个责任同样也推给了乡镇政府。
可以说，只要财政包干体制不迅速得到改变，乡镇财政的债务就必然会像雪球一样越滚越大。
五、乡镇的财政危机引爆了*危机。
1、巨额债务使农民丧失对乡镇政权的信任。所谓财政，没有“财”，哪有“政”？对群众来说，希望能够依靠政府在困难之时施以援手，特别是希望能够在经济上予以支持；可乡镇政权自身难保，难以为靠；农民就自然拉开与乡镇政权的距离。有一句顺口溜体现了这种现状：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了问题要找你，解决不了臭骂你，你来硬的要告你。”
2、财政包干体制导致与农民的利害冲突。在当前的国家财政包干体制下，采取的是逐级发包的形式，是“交足国家的，留足集体的，剩下全是自己的”这个农民承包经营责任制的翻版。且不讨论作为国家的财政税收可不可以像责任田这样发包，而在中国的客观实际是，地区之间两极分化，城乡之间两极分化，贫富之间两极分化。在这种情况下，国家的税收政策应该是取富济贫，而不是杀贫济富。而我们国

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