摘要:当前,我国论坛、专家研讨、合作项目等方式促进区域环境保护的学术交流。其次,政府应完善信息的传递机制。信息的交流和传递是政策研究和协调的重要保障。中央政府应设立具有较高权限的区域管理机构对各方研究工作予以指导和服务,并设立区域性的信息中心保证区域内各部门的信息能够有效准确地传递。
3.构建政策制定中的“复合行政”机制。
“复合行政”是近年来学者在解决区域经济一体化问题中所提出的概念,笔者认为,“复合行政”的原则和措施在区域环境治理中同样有较大的应用空间。所谓复合行政,即强调跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。
为此,中央政府应主动打破“行政边界”,创建跨越行政区域而具有区域针对性的实体行政组织。在建国之后,我国针对某些特殊区域陆续成立了如黄河治理委员会、可可西里自然保护区管理会等区域性组织。然而,这种组织并没有覆盖到全国性的环境区域中,而且这些组织大多是正式编制的独立组织,还缺乏整合性和对整个社会的渗透能力。要建立区域内的“复合行政”机制,从防止机构膨胀的角度来说,最适合采用类似矩阵式组织形式,从各地行政环境决策部门抽调相关人员组成跨地区的职能部门。该组织一般应具有较高管理权限,以防止其决策执行力不足的问题。此外,该组织应广泛吸引社会力量的参与,吸收社会反馈意见,实现较高执行力和反应力的统一。

(二)竞争模式
如果说合作模式的作用在于减少政府间的交易成本,保证环保政策的协调和完善,则竞争模式则是提高政策执行效率的必要激励机制。localhOSt由于区域内各地方政府对特定环境问题有大致共同的治理任务和目标,也具有较为明确的共同责任,这就为区域内构建政府间的竞争关系提供了条件。
区域间环境保护的竞争机制可通过以下两个途径来实现:
1.竞争性的生态补偿机制
所谓生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设关各方之间利益关系的环境经济政策,用经济手段逐步实现上下游之间、自然护区内外、矿产资源提供方和使用方之的利益平衡,促进该区域经济、环境和社会的协调发展。
生态补偿机制的竞争性主要表现在两个方面。一是国家在区域内实施统一的税收政策以保证区域污染控制水平。二是国家针对区域内治理绩效较高的政府单位应以退税的方式予以奖励。从而形成正向激励机制,实现“少污染少交费,多污染多付出”的环境治理原则。
2.树立环保标杆部门,在各部门积极开展标杆管理
所谓标杆管理,即在区域内部设立优秀典型,并把其优秀的做法和措施拓展应用到其他部门,从而在区域内的各部门和各级政府中形成良好的竞争和学习氛围。优秀典型的设立本身就是动态和不断变化的过程,即可以由政府通过测评和调查去发现并通过组织学习等方式予以表彰和公布,也可以由各部门地区主动寻找环保业绩优秀的部门进行参照。而标杆管理的也不仅仅意味着学习和借鉴,更意味着竞争和超越,从而通过向“标杆”地区的学习成为新的“标杆”。而区域内的治理问题的相似性无疑使标杆管理有了更大的适用性。

(三)监督模式
在地方政府关系的构建中,监督关系无疑也是非常重要的内容。事实上,很多环保政策的执行不力和效果不佳并非由于政策本身内容的欠缺,而是由于层级和平级政府间缺乏有效的监督机制所致。
在传统的政府监督机制中,上级政府往往占有最主要的地位,许多环境问题的治理和环境落实程度主要靠上级部门的检查。然而,由于上级政府远离政策实施的第一线,往往难以把握准确信息,使得“上有政策,下有对策”的情况时有发生。我国的传统行政环境监督包括综合管理部门监督和专门管理部门监督两部门。而两部门的相互推诿和职责不清也使得区域环境治理监督不力的情况依然广泛存在。
笔者认为,实现区域内政府间有效分明的监督关系,一是要在区域内明确统一的监管机构,赋予区域性“复合行政”部门最高监管权限对区域环境进行统一综合监督。二是加强区域性法规的建设,对各地方的政府行为作统一规定并认真落实执行。尤其要实行严格的地区间环境污染的追偿制度,如设立区域环境治理保证金,使得受外部污染地区通过合理明确的追偿程序得到污染源头地区的赔偿。三是完善地方政府的绩效考察体系。对地方政府环境治理绩效进行详细考察和评估,根据区域内地方政府环境治理绩效决定上级政府财政支持力度,对评估不合格地区深究原因、限期纠正,对环境保护投入大、环境改善明显、高新环保技术应用程度高的地区增加财政预算,从而进一步提高各地方政府对区域环境治理的重视程度。

参考文献:
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