明，包括税收主体与费收主体分明，税的使用主体与费的使用主体分明，以及税收来源与费收来源分明，而且税率与费率分明，才能彻底地理顺国家、集体和农民三者间的经济关系，才能真正地解决基层政府机构的自我膨胀的问题，才能最终有效地减轻农民负担并且不再反弹。
税不足，费来补，这是目前乡镇一级政府财政的实际情况。因为，目前我国的农业税的实际税率不足2％，［22］农业低税率限制了农业积累，也严重影响到了近几年的乡镇企业的发展，因此乡镇财政日子不好过。日子不好过也得过，税收不足于是只能依靠农村的费收来补。可是，农村的“三提五统”费也只有人均收入的百分之五，其中百分之二点五为“三提”留归村委管理，另外的百分之二点五为“五统”上交乡财政。出于减轻农民负担考虑，中央一二再再二三的强调不要超过5％，各乡镇做预算时只好在人均收入上打主意。于是，农村的人均收入被抬高到2000多元人民币，而且年年有增无减，对此农民不理解，因此导致了农民对乡、村干部的不满情绪。这个问题带有普遍性，应该引起政策制定者的特别注意。
那么，人均收入的5％，这样的费率是高还是低呢？无从比较。因为，农业税率及地租率，这在历史上无论是中国还是外国，都没有以人均收入为标准衡量的，都是以土地的主要农作物的收成为标准而制定的。要想进行历史或理论上的比较，只有将现在的人均收入的费率折算成亩均收成的费率。以上已经粗算过，现在的农业税率不足土地收成的2％，包括税在内的费率不足土地收成的15％。历史上的或理论上的农业税率大约是土地收成的10％，地租率大约是土地收成的30％，一般的，国家向地主收税是地主向农民收租的三分之一。也就是，地主向农民征收土地收成的约30％的地租，然后将地租的三分之一向国家交税。这是封建社会、资本主义社会租佃制下的国家、地主、佃农三者间的经济利益关系的一般规律。我国是社会主义国家，农村集体代替了地主的位置，承包户为集体的佃户，现在国家、集体、农户三者间的利益分成关系却是：国家的农业税率才是土地收成的2％，集体的地租率仅是土地收成的15％。这种分成比例的失调不符合社会的经济规律，既不利于国家事业的发展，也有弊于农村事务的管理。社会主义社会，国家依然存在而且需要发展，农村集体经营土地而且需要改变农民的生产生活条件，因此，国家的税率不应该降低，农村集体的地租率更不应该低于过去的私人地租率，降低税率和地租率没有道理。
税费率偏低的弊端，一是弱化了土地集体经营权，使土地的管理和利用处于近乎无政府状态，二是农户没有付出一定的代价就获得了土地长期使用权，进行无代价无风险经营，土地的粗放使用和撂荒现象在所难免。由于无代价，农民从事非农产业也不愿意退出土地使用权，从而限制了土地使用权的流转。税费偏低与土地人均承包互为因果，只要税费不提高到一个合理的水平，人均分配使用土地这种模式就很难改变，因为对集体占有的土地集体成员谁都不会自愿放弃无代价的土地使用权；只要土地人均分配使用这种模式不改变，税费也就不会适当提高，因为集体成员人人承包一份，承包费的提高就似乎没有必要。人均分配土地的土地经营模式，加上人均承担税费的税费制度，在处理土地级差问题上也被人均化，人均承包上等地，人均承包中等地，人均承包差等地，这种极端平均主义导致的农村土地碎化程度是可想而知的。
人地对应，人均承包，这是关系到能否坚持中央提出的“延长土地承包30年不变”政策的观念性和习惯性障碍。人地对应的观念不转变，人均承包的习惯模式不改变，就不可能做到“30年不变”。人均承包，其原因是农村集体经营权界定的不清引起的，是将“集体所有”理解为“集体成员人人所有”造成的。人均承包与双层经营是矛盾的，它一方面弱化了集体这个层次的土地经营职能，另一方面也使得农户内部土地使用权属不明，一块承包地是老子的还是儿子的，是儿子的还是女儿的，反正是人人有份，说不清道不明。30年内有儿娶有女嫁，有生有育，土地怎样再均分？如果没有土地使用权的流转，一味地分割土地，我国耕地的耕作条件将是非常难堪的。但是，人均承包与土地使用权的流转又是格格不入的，很难想象，在人均承包制度下会有土地使用权的流转。
三、社会主义农村土地租佃制的提出和土地使用权流转机制设想
社会主义社会，是建立在封建社会和资本主义社会基础上的，因此对过去的东西不能全盘否定，要有所继承。没有继承就不会有所发展。研究和建设社会主义就是要找出它与封建社会、资本主义社会的共同点。社会主义社会的土地制度，决不是对封建社会和资本主义社会的土地制度推倒重来，必须要有所继承，有继承才会有发展。
社会主义社会的耕地制度与封建土地制度及资本主义土地制度既有不同点，也有相同之处。不同的地方就是土地集体占有制，土地经营权不再属于私人地主，而为集体经济组织经营。相同之处在于土地的经营使用方式上，封建社会的耕地的经营使用方式是租佃制，资本主义的耕地的经营使用方式也是以租佃制为主，都是地主经营，佃户使用，佃户使用土地的条件是每年向土地经营者交纳一定分成或定额地租。社会主义的土地经营使用方式也应该是这种租佃制，农村集体经营，农户使用，农户使用土地的条件也是向农村集体交纳一定数额的土地使用费，土地使用费也就是地租。我们可以否定和反对私人经营土地，但私人经营土地的历史经验不能抛弃。我国改革开放以来，在农村实行的土地承包制，实际上就是社会主义土地集体占有制下的租佃制。
当前农村税费不分明，税率、费率及税费比例不合理，原因是农村土地的所有权与经营权不明确。我国的法律虽然对农村土地的所有权作了界定，但非常的不明确。法律条文中的归农村集体的“土地所有权”，实质上是“土地经营权”。我们国家的农村土地制度实际上是集体占有制，封建社会及资本主义社会的土地是私人占有制。土地的所有权历来都属于国家，国家的税收是土地所有权的经济实现形式，它的前提就是土地经营权与所有权相分离。国家的性质取决于土地经营性质，是私人经营还是集体经营问题，也就是土地经营权归谁的问题。我国的社

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