巨额资金来源只能是农业生产的剩余。因此，经济制度的设计目标就是尽可能的募集到资金投入工业化。但是，土改后，土地分到了千家万户，政府面临着征税成本高昂的问题——与众多农民进行交易的成本太高，显然，政府与农民之间的交易是无法完成的。为了降低交易成本，就需要建立一个中介机构作为政府与农民之间的桥梁，完成交易。人民公社的建立，正好是这样一种中介机构。人民公社作为一个政社合一的机构，农户镶嵌在其中，由集体按照国家计划统一组织生产和生活，同时通过统购统销将剪刀差产生的农业剩余稳定地转移到工业部门中去。其间农业为工业化提供了巨额积累。此外，为增加积累还必须压缩消费，为此制定了严格的城乡分隔的户籍管理制度，限制农村劳动力向城市的转移，形成了独特的二元社会结构。在这种制度建立的初期，广大群众与中央一道，都是为了得到富民强国的这样一个社会公共品，所以，制度变革付出的代价较低。
3、随着农业剩余不断被“低价”转移出去，农业生产的微观经济单位的积极性受到了极大的打击，导致了农业生产的萎缩。国家为完成实现富民强国的目标所需的资金反而愈加匮乏，国民经济需要再次做出调整和充实。农民需要打破大锅饭对自身利益的影响，国家需要摆脱计划体制对国民经济发展的约束，缓解财政压力。大家在此时都需要同样的公共品——制度创新，由此开创了改革开放的新时期。家庭联产承包责任制的实行，激发了广大农民的生产积极性，极大地促进了国民经济的发展和提高。但是，随着大包干的普遍实行，土地再次分到了千家万户，政府与农民进行交易的问题再度暴露出来。于是，以降低交易成本为设计目标的人民公社制度模式在农村基层得以延续。农村集体经济组织仍然是一个政社合一的框架，不仅作为集体资产的代表管理社区内农户的生产，更重要的是作为政府在基层的延伸，执行政府职能。同时，由于行政体制改革的滞后，政府职能的无限扩大又导致了政府扩张，政府运作经费的不足愈加明显，财政缺口逐步扩张。向农民收取各种费用弥补财政资金的缺口就成为了一种现实的选择。本来作为支付公共品成本的“三提五统”演变为以弥补政府财政缺口和缓解部门运转资金紧张为目的的农村“三乱”行为。这时，一方面，包干到户后承办公益事业的主体由于人民公社事实上的解体而消失，另一方面，作为生产公共品的资金又被政府平调弥补财政缺口，农村中社会公共品更加匮乏，农民群众的意见很大。农民负担问题呈现愈演愈烈的趋势。此外，经过改革开放和现代化建设，国民经济有了很大的发展，农业在国民经济中的比重已经大幅下降。同时，随着社会主义市场经济体制得到确立，农业在国民经济中的地位从一个提供农业剩余发展非农产业的基础性部门演变为在统一大市场中，通过市场竞争赚取社会平均利润的生产部门和市场主体。制度创新再次成为新的公共品需求，农村税费改革应运而生。
综上所述，可以得出农民负担的涵义如下：农民负担过重说明农民为获得政府提供的社会公共品付出的代价太高。农民负担是一个交易的概念，农民负担问题的本质是一个财政问题。
二、农村税费改革的难点和热点问题起源于公共部门与私人部门的利益冲突
农村税费改革过程中，各种问题随着工作的推进而逐步暴露了出来。从表面上看，这些问题纷繁复杂，很难让人理出头绪，既是农民反映的热点问题也是困扰广大税改工作者的难点问题，成为政府和农民共同关注的焦点。但是，笔者认为，完全可以用一个线索将它们理清楚，那就是，这些问题都是由于公共部门与私人部门的利益冲突引发的。我们可以通过考察农村税费改革的政策与实务进行分析与解答。
（一）农村税费改革的制度框架设计
1、农村税费改革的目标。农村税费改革是在农村“三乱”愈演愈烈，农民负担逐步加重，制约农民负担加重的制度约束失效的背景下开始的，这就决定了改革的首要目标是减轻农民负担。因此农村税费改革的目标定位于“三个确保”，即确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织的正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。
2、农村税费改革的主要内容。农村税费改革的主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一个改革”即：取消乡统筹费，取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。对应于农村税费改革的主要目标，我们可以看出，通过这几个主要内容的落实，一是切断了向农民征收费用的非正常渠道，二是通过改革，切实降低农民承担劳务和费用的数量，三是通过改革使用办法等措施加强资金的管理和使用，确保资金来源能够用于为农民服务的事业。
3、为确保农民负担得到切实减轻，保证顺利推进改革工作，降低改革成本；就必须让广大农民群众切实感受到改革带来的实惠和好处，调动农民参与改革的积极性。因此，在具体操作中对计税要素的确定作了一系列的规定。主要是依据公开、公平、公正的原则，合理确定计税土地面积、计税常年产量等计税要素。要求在此过程中要征求农民的意见，要有农民群众的参与，有关数据要向群众公开，接受群众的监督，得到群众的认可。
4、为了确保乡镇机构和村级组织的正常运转，确保农民义务教育的经费的正常需要，同时也是为了调整中央与地方的利益分配格局，促进地方政府落实改革措施，中央财政拨出专款对地方财政实施转移支付，弥补改革后的经费缺口。
5、 强调了农村税费改革的重要性、复杂性和艰巨性。要求税改工作要加强领导，树立系统工程的意识，对各级各部门的工作要突出重点，统筹兼顾，相互配合，共同完成税改工作任务。对税改工作的配套措施进行了规定，即精简基层政府职能和机构，加强基层税收征管力度，清理涉农收费文件和项目等。
以上几点就是税改工作的主要内容，是农民税费改革的基本制度框架。从中我们可以看出，农村税费改革的几个主要目的：
1、 通过农村税费改革，从根本上理顺国家、集体、农民三者的利益关系，切实减轻农民负担。建国

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