其他项目的资金投入农业对于地方政府和部门来说“机会成本”过高。
第二、公共部门与私人部门的利益冲突还是农村中制度供给不足的原因。制度缺失是最大的公共品缺失。改革开放以来农村实行的是以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制，这是农业经营体制的基本框架，是农村各项制度的基础。这个制度要求落实一系列的具体制度，比如承包土地制度、农村集体资产管理制度、村民自治制度、政务公开制度等一系列区别于行政管理的制度。但是，这些制度在基层并没有得到很好的落实，究其原因主要是前述体制惯性的影响。村民委员会并不是一个经济管理机构，它执行的是政府职能，是政府的延伸。本来作为体现集体产权的“三提五统”被财政平调挪用，成为财政资金是其主要的出发点。如果切实地落实了相关制度，显然，这些资金就不会被政府平调了，政府就会失去一笔资金来源。这样就直接导致了农民与基层组织的关系错位，由集体协调演变为“管”与“被管”的关系，由自愿互利的合作变成了追逐利益的“博弈”。自然，农村集体经济的“空壳”现象就难以避免，农户单家独户的生产经营局面就此形成。集体经济组织不仅缺乏足够的资金完成其组织生产的职能，而且缺乏足够的权威管理好所属的土地等集体资产，农民随意垦荒的行为没有制约机制的约束。对农产品市场和农资市场的监管力度不够也是公共品投放不足的表现；由于制度缺损，部分假冒伪劣农资流入市场，给农民造成损失。少数单位甚至强行向农民搭售产品，或者哄抬物价，侵害了农民的合法权益。
第三、公共部门内部利益冲突还是导致其他社会公共品供给不足的重要原因。我国现存的管理体制和财政制度没有处理好财权与事权的关系，导致中央政府与地方政府的利益冲突，中央政府和地方政府在提供社会公共品问题上总是存在着错位，这是农村中教育、卫生、文化社会保障等公共品的供给缺乏保障的重要原因。其中，社会保障的缺乏直接导致了农民的生产和生活观念的转变困难，这是很多地方人口暴涨，生态恶化的重要原因。通过以上分析，我们可以看出，在几次制度变迁中，政策是导致三农问题的主导性因素。在人民公社时期，正是向工业部门倾斜的政策致使农业生产的剩余大部转化为了工业积累，导致了农业部门的萎缩。改革开放初期，作为强化农业生产能力的政策促进了农业收入的大幅度增加。但是，由于行政体制改革的滞后，政府职能的过宽过滥使得政府直接插手生产的能力依然存在，这就使三农问题的改变仍然受制于政府的利益。三农问题导致的制度变迁主要来自于一个信号，那就是，每当农业和农村经济出现非帕累托改善的时候就需要对有关制度和政策进行调整。因此，三农问题就是由于公共部门与私人部门的利益冲突导致的农业和农村经济的非帕累托改善现象。如前所述，农民负担问题意味着农民为了获得政府提供的社会公共品付出的代价太高，农民负担的本质是一个财政问题。从表面上看农民负担应该属于三农问题的一个方面。公共部门作为一个独立的经济主体，必然存在自身的利益，尤其是在市场条件下，各个经济主体之间明晰的产权是构建市场的基本要素。所以，公共部门追求自身利益是一个正常的现象，公共部门与私人部门之间的利益冲突是市场经济中的一个常态。但是，公共部门过分追求自身利益其结果就是公共品的供给不足，最终导致公共品的价格过高，即公共品生产的极不经济。这就意味着农民为此必须付出更高的代价。由此我们就可以看出利益冲突的结果就是加重农民负担。三农问题最终还是要归属到农民负担这个问题上，农民负担不过是三农问题的集中体现。
四、公共部门与私人部门利益冲突的非帕累托改善性质是农村税费改革必须解决的核心问题
综观从我国几次重大的制度变迁过程，利益冲突在其中起着关键作用。利益冲突导致的非帕累托改善是促使中国以政府为主导的制度变迁走过了一段曲折的经历的根本原因。正在进行的农村税费改革，正是在农业和农村经济出现非帕累托改善的情况下，由中央政府主导的又一次重大的制度变迁。
（一）农村税费改革自身具有非帕累托改善的性质
农村税费改革的首要目标是减轻农民负担，是对国家、集体、个人三者之间以及各级政府和各部门之间进行的一次重大的利益分配关系的调整。从具体操作来看主要通过“三个取消和一个逐步取消”封堵了农村“三乱”的体制漏洞。从表面上看，加重农民负担的途径已经被切断。但是，必须看到此次税费改革具有明确的非帕累托改善的性质，一是从公共部门和私人部门的角度看是政府让利，农民得利；二是从公共部门内部看是中央让利于地方。因此，这种非帕累托改善的效应不仅没有从根本上消除公共部门与私人部门的利益冲突，而且在一定程度上还将这种冲突更加尖锐化，所以农民负担反弹的基本因素仍然存在，作为以减轻农民负担为首要目标的农村税费改革的前期工作仍然没有彻底消除农民负担问题。因此，我们不难理解中央关于深化农村税费改革的重要性。在下一步的深化改革的工作中，作为制度的供给方，中央政府毫无疑问是满足了农民的制度创新的需求的，但是，利益冲突的复杂性以及改革的非帕累托改善的性质必然是改革最大的难点问题。可以说，采用具有非帕累托改善性质的改革来达到市场经济体制下公共部门与私人部门利益的平衡，并消除这种非帕累托改善的影响是通过农村税费改革来消除三农问题的最基本的矛盾，是新制度供给的基本约束。
（二）农村税费改革的前期工作不仅没有消除引发公共部门与私人部门之间利益冲突非帕累托改善的因素，可能还强化了这种因素
公共部门与私人部门之间非帕累托改善性质的利益冲突源于计划体制下公私不分的经济体制，三农问题是这种冲突的集中体现。这是因为公共部门的一个重要标志就是由财政统一供养，计划体制下的城市及工业部门从经济属性看仍然是公共部门；而农业和农村是农业剩余的供给者，在经济发展中的地位和作用就是为工业部门以及工业积聚地——城市提供积累和发展的资金，所以，农业和农村实际上是被排除在国家财政的供养范围以外的，也就是说农业、农村和农民更多的是具有私人部门的性质。与此相对应的是，为财政提供服务的

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