内容摘要:根据竞争性及排它性的不同,城镇基础设施有不同的融资方式。准公共品的融资主要采用政府与民间资本共同进行建设投资的形式,为减少项目建设过程中的信息不对称问题,对ppp项目的管理方式进行创新,将政府的优惠政策以实物转让的形式交由民营企业进行经营管理,既节省了监督管理费用,又减少了民营企业在建设过程中的投机行为。
关键词:基础设施 融资 创新

目前,城镇基础设施建设已成为经济社会发展的“瓶颈”。根据国际经验,发展中国家城市基础设施建设投资应占到一国gdp的3%-5%,因此我国要在现有的城镇投融资框架下获得足够的资金,单独依靠政府公共财政的支持进行小城镇基础设施建设是不现实的,因此ppp项目融资就成为提供城镇基础设施建设资金的必然选择。利用民间资本市场可以极大地弥补公共资金的不足,满足城镇居民对公共基础设施的需求。对政府而言,利用这些财政投融资方式,能够引导投资者资本参与基础设施建设,解决资金来源问题,减轻财政负担,大大加快了基础设施的建设速度;对投资者(尤其是私人投资者)而言,也增加了一种投资获利的渠道,是进入城市建设和经营领域的有效途径。

城镇公共基础设施的融资方式

城镇公共基础设施的融资方式通常采用ppp即公私合作的项目融资方式,公私合作有广义与狭义之分,广义的ppp指政府部门和私营部门基于某个公共项目结成伙伴关系,通过双方的协议明确各自的权利和义务、风险和收益、以最大限度地发挥各自的优势、实现双赢甚至多赢。locALhosT从这个角度说,ppp本质上是公共部门和私人部门围绕某一公共项目的合作关系,泛指私营部门参与基础设施项目融资的一系列模式的总称,是一个概念范畴,如bot、boot、dbft、dbfo、tot、privatization 等。而狭义ppp 指的是一种具体的融资模式,即政府以公共资本参与或政府担保的形式与民营企业进行基础设施建设。
(一)公私合作的模式
在ppp融资模式下,政府部门作为项目发起人,通过政府采购的形式,与中标的私营部门组成特殊项目公司(spc),由spc 负责筹资、建设和经营。在项目的实施过程中,政府部门和私营部门在spc内相互协调、共同负责项目的建设和运营。通常来说,政府部门提供部分资金或与提供贷款的金融机构达成直接协议,向其做出承诺,在基础设施建成后,按照政府和spc 签订的合同支付本金和利息;项目经营期满后将无偿交给政府。在公私合营ppp模式下,政府对提供公共产品的私营部门进行补贴、税收优惠或贴息贷款,目的在于确保社会资金投资基础设施能获得一定的回报,调动社会资本投资基础设施的积极性,满足私营部门在确定风险可承受程度的前提下的收益最大化;同时保证社会公众对于公共物品的价格承受能力。
(二)ppp项目存在的风险
在ppp融资模式中,公共部门和私人投资者通常要对合作项目所带来的各种风险进行细致的识别、量化、管理,并在合作各方之间合理地分配,优化了城市基础设施项目风险的管理和分配。风险的承担应由对风险比较了解且有能力处理风险,又能把风险降到最低的或能在风险获得一定补偿的人来承担。
在看到ppp融资存在优点的同时,也要看到政府与私营投资者目标利益的冲突,政府是公众利益的代表,而私营企业是以经济利润最大化为目标。从项目实施的过程看,契约双方的有限理性、信息的非对称性、合同条款的模糊性、合同签订和履行的时间差等许多因素都为私营企业的投机行为提供了可能性。

私营企业作为公共基础设施建设代理人,可能会出现以下两种投机行为:一类是所谓逆向选择问题,契约的一方在订立契约时就已经掌握私人信息,即只有他自己知道对方不知道的信息,如在私人企业在与政府签订合同的时候,它清楚地了解自己公司的实际运行情况,而政府却不能完全掌握合作企业的信息。因为在政府与私营企业的双向选择中,一对多的关系加大了政府筛选信息的难度,而且面对激烈的竞争,签约者可能为了争取合同而做出欺骗行为,而根本没有真正履行合约的意愿和能力。另一类是所谓道德风险问题,是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出的对他人不利的行为。由于契约的不完全性和不确定性,代理人不可能承担他们行动的全部后果。通常情况下,私营企业与政府先签订合同,然后进行项目的融资、建设及公共产品的提供,私营企业在这些过程中究竟采取什么样的行为、提供什么样的服务便成为其私人信息。他们有可能采取其他的手段来捞取不正当利益,如建设过程中的偷工减料、降低服务的水平等,这些手段往往比较隐蔽,不容易被发现。特别是在惩罚与监督不力的情况下,私营企业更有可能做出有利于自身的投机行为。


ppp项目管理模式的创新

对不具有竞争性的准经营性ppp项目,政府的政策性补偿或贴息贷款可以在政府的担保下,将贷款或政策性补助资金,直接委托给政府代建中心进行运作,政府代建中心及spv公司共同委托设计部门进行设计,根据spv协议分别对项目的子项目进行建设,私营投资者利用自有资金,代建中心利用政策性资金进行建设,待工程建设完毕,根据转让协议,代建公司将建设好的子项目或完整的项目以协议转让的形式交由spv公司进行管理和经营。这样就减少了政府对私营融资公司的担保风险中存在的信息不对称及监管难的问题,这种投融资建设模式的优点在于:对项目的补贴可以在项目协议的转让金额中实现;有效减少了项目建设过程中项目投资商对建设资金的虚报、建设过程监管难的问题。通过代建制的实施,既可保证基础设施工程的建设质量,又可以减少私营投资商在建设方面偷工减料等投机的行为,减少了政府与投资者的交易成本(见图1)。

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