关键词: 土地企业，对农村集体土地进行统一的征收、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，然后在土地二级市场上进行有偿出让或转让。在土地二级市场中获得土地使用权的主体，要进行非农建设，还需要城市规划部门核发“一书两证”建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）。
在国家管制权的作用下，我国法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式。这至少意味着，农村集体土地的发展权与土地所有权是分离的。英国、美国等西方国家则明确规定，土地发展权可以与土地所有权分离，土地发展增益的独立性得到了普遍承认。英国、美国及我国的法律制度都不认为：土地发展权是土地所有权的派生权利，土地所有权人应当享有土地发展增益。也就是说，土地发展权是一项独立于土地所有权的权利（利益）。随着法学理论和司法实践的发展，特定的利益上升为权利的现象不断增多，且不断被法律规范所认可。[26]我国法律明确以土地发展权的形式调整土地发展增益可能是大势所趋。

四、英美两国的土地发展权制度及其启示
理论解析可以为制度建构奠定理论基础，但代替不了制度建构。土地发展权的具体配置，需要拥有更广阔的视野。目前，不少国家已经有了成熟的土地发展权制度，其中以英国和美国最为典型。
（一）英国的土地发展权国有制度
土地发展权的观念和制度始于英国。英国最早构想对从规划控制中得益的土地所有人收取改善金，以对受损失的土地所有人进行补偿。１６６２年法案首次将此构想付诸现实，它授权向伦敦街道拓宽后地产得到“改善”的所有人征收一笔资金。LocaLHOST相似的规定也见于伦敦大火后的重建法案。１９０９年和１９３２年的规划法修改和拓宽了这一原则，允许地方规划当局对因规划方案实施而引起地产的任何增值征收改善金，税率从起初的５０％上升到后来的７５％。不过，这些规定在实践中几乎没有实效，因为很难确定地产增值多大程度上是规划方案的结果，以及多大程度上归因于其它因素。１９４２年，国会成立的厄思沃特委员会注意到，只有３个在规划法责令下支付了改善金的案例。[27]在此背景下，厄思沃特委员会认为必须改革土地所有制，并声称如果“私有”制继续存在，任何一种新的评估补偿金或改善金都不能满足需要，因为“私有”体系具有内在的“引起私人和公共利益冲突，并阻止规划机制良好运作”的特性，需要一种新的避免矛盾的体系来统一现有的土地发展权，它“在所有制不变的情况下，能够实现土地的价值转移”。[28]厄思沃特委员会建议把未开发土地的发展权国有化。
１９４７年英国城乡规划法设立了土地发展权制度，并使发展权及相关利益实现了国有化。该法规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，私有土地也只能在原用途的范围内进行利用。若私人想变更土地用途，必须向规划当局申请许可。如果许可被批准，任何由此引起的土地增值都需要支付开发捐，其具体数额按变更用途后土地自然增涨的价值计算，根据预先评估数额支付，这相当于向国家购得土地发展权。如果许可被否决，就不能得到补偿（除了有限范围内的特殊案例以外）。该法明确表明：“所有因本法实施而损失的开发价值将不被计入到补偿的范围之内。”这使得之前收取改善金所面临的增值确定难题迎刃而解。在该法规定下，政府仅以现有用途的价值对土地进行征购。如果严格遵循１９４７年城乡规划法的逻辑，土地发展权向国家的转移根本不存在赔偿的问题，但这会在个案中产生难以想象的困难。为此，国家设立了一个３亿英镑的基金对业主进行“支付”（并非“补偿”），前提是业主能够证明，在转移发展权的法律条款生效时，他们的土地具有某些开发价值。
土地发展权国有化的法律颁布之后，并没有像预料的那样顺利实施，而是产生了一些消极效果。它完全否定土地所有人参与分享土地发展增益，造成了地产市场萎缩。[29]因此，英国保守党政府执政后，开发捐的支付额度变成了土地增值的６０－８０％，１９５４年又取消了开发捐，但为了减少政府公共支出，仍然以现有用途的价值对土地进行征购。这实际上造就了一个“土地二元市场”，那些被迫向公共机构出卖土地的人觉得受到了不公平待遇，而未来公共收购的不确定性也导致这种差别非常随意和不公。最终，在公众的压力下，１９５９年修改后的城乡规划法将“公平的市场价格”恢复为强制收购的补偿标准。取消开发捐后的城乡规划法仍然坚持土地发展权国有的原则，并规定如果规划许可受到否决，土地发展增益损失不会得到补偿。但这仍然可能导致不公平，因为它实际上使一些人可以不支付费用而从国家那里将发展权要回，而另一些人却不能。因此，１９６４年重新上台的工党提出了土地委员会法，该法通过对开发价值增收改善金，来保证“由社会创造的开发价值中的相当部分可以物归原主”。[30]改善金的税率最初是４０％，后来涨到４５％乃至５０％。与１９４７年的开发捐相比，改善金不会带走所有的开发价值。２０世纪６０年代后期到２０世纪７０年代初期，土地价格不断上涨，保守党还针对土地出售收益开征了开发收益税。
由于英国工党和保守党关于经济政策的基本观点不同，也由于土地发展权国有制度在实施过程中遭遇诸多具体问题，该制度几经变化。但总的来说，通过设立土地发展权制度，控制土地开发利用，确保因开发而引起的土地自然增值（部分）国有的基本制度未变。[31]
（二）美国的土地发展权转让制度
２０世纪６０年代，土地发展权观念被引入美国。１９６８年，纽约市首次在其标志性建筑保护法案中引入土地发展权转让机制。[32]２０世纪７０年代，美国不少州开始启动土地发展权转让项目，到２００７年已至少有１８１个项目在３３个州实施。[33]在美国，土地发展权与土地分区管制有着天然的密切联系，分区管制中的土地开发利用要求与条件是设定土地发展权的依据，而土地发展权转让是实施土地分区管制的一项有效的、灵活的制度手段。在土地分区管制下，法律赋予所有土地平等的定额发展权，但开发建设工

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