征收制度未能明确保障失地农民对土地发展增益的分享，失地农民并不享有土地发展权 这种模式明显存在诸多问题。
第一，在理论上不能自圆其说。从理论上讲，土地发展增益来源于全体人民的努力，应当属于全体人民。失地农民虽然不能独享土地发展增益，但他们至少可以参与分享一定的发展增益，甚至在其中应当享有优先地位，毕竟土地发展增益的实现有赖于他们的土地所有权。而且，中国农民不为城镇社会保障体系所覆盖，土地因此构成农民农业就业权和社会保障权的载体。[43]农民失去土地，就会同时失去就业和社会保障，因此理应让他们参与分享土地发展增益。
第二，在实践中可能导致失地农民生活水平的实际下降。由于中国存在城乡二元结构，城乡生活成本有着巨大的差异。一个农村家庭如果有十亩土地，年收入虽然不多，却可以维持全家温饱。土地被征收后，失地农民如果不能在城市获得稳定就业，得到的补偿费用很难维持整个家庭在城市的长远生活。如果土地被征收前主要用于种植经济作物或经营高效农业，则失地后农民的生活水平会下降得更加明显。近二十年来的土地征收，制造了一个完全失去土地同时又无法在城市稳定就业的失地农民群体，他们在失地后生活水平下降，心理上的被剥夺感很强，带来了诸多社会问题。
第三，可能剥夺失地农民的习惯利益，从而导致激烈的对抗。在城郊农村，土地被征收之前，农民就享有了一些不合法的习惯利益。他们在土地上从事一些经营活动，占有了土地非农使用的发展利益，如将村里的“四荒地”出租给企业，建停车场、农贸市场，大量建造出租房屋等。这些经营行为也许并不合法，但国家限于执法能力未能及时查处，因此这些农民长期享受非法的习惯利益。一旦国家正式征收事实上得以开发的土地，并仅仅按照目前的法定标准进行补偿，农民因习惯利益丧失，就可能产生严重的被剥夺感，进而引发激烈的抵抗，导致群体性事件甚至恶性事件的发生。
第四，可能给失地农民带来巨大心理冲击。现行征地补偿标准基本上没有考虑市场条件，如土地的区位、征收后的用途等。这可能导致失地农民心理不平衡，尤其是对房屋的补偿，主要考虑重置成本，这与城市房屋拆迁按照市场价进行补偿形成了强烈的反差。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第１９条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”城郊村、城中村的房屋与城市国有土地上的房屋比邻而立、犬牙交错，补偿标准差距甚大，失地农民比照城市土地和房屋的市场价格 从心理上就难以接受法定征地补偿标准。
第五，可能使法定征地补偿标准难以执行。考虑到种种现实挑战，政府可能因严格执法成本过高而放弃执法，向失地农民妥协，也可能因“维稳”压力而给予失地农民更多的补偿。一些地方政府甚至开始倾向于以非农用地市场价补偿失地农民，这在城中村改造中最为明显，它事实上造就了一个土地食利者群体。这些做法无疑在消解法定补偿标准的权威性，损害了法律的权威。

六、中国土地发展权的制度前景
美国的土地发展权制度有很多优点：能够消除非个人努力而导致的土地增值，补偿因分区政策而开发受限的土地所有人，从而保证公平；能够减缓政治压力，特别是来自试图把土地卖给开发商的土地所有人的压力；能够促使土地所有人避免利益分裂，联合成统一的群体；能够大大减少因土地分区规划所带来的申诉和争议及相应的成本；能够更低成本地保护农地、开敞空间、历史遗迹、环境敏感区；能够促进城市的理性发展和扩张；能够在技术上避免征收土地，减少社会矛盾。[44]倘若中国借鉴美国的土地发展权制度，且这一制度能在实践中有效运作，上述优点应该也可以体现出来。由此，一些中国学者基于美国土地发展权制度的优点，主张在中国全面借鉴这一制度。[45]然而，美国的土地发展权制度，与中国相关制度有着相当不同的基础，全面借鉴会涉及一连串的制度变动。目前中国近乎采取土地发展权国有模式，要转换为美国土地发展权定额私有模式，制度转换的成本会非常高。尤其不能不考虑的是，全面赋予所有土地以发展权，国家要限制农民开发就必须买断其土地发展权，这会让中西部地方政府有限的财政能力雪上加霜。倘若国家无力买断农民的土地发展权，就很难阻止农民低度开发土地，从而造成土地浪费，并使严格的耕地保护政策落空、土地用途管制制度虚化。此外，土地发展权制度的成功运作依赖于严格的外部条件，包括法律制度对权利的明确界定、科学合理的分区规划政策、公众对发展权制度的充分认可、政府对市场的高效监管等。在美国，这些背景性条件在一些地区也很难全部具备，土地发展权转让制度的实际运作效果因此往往难符预期。[46]目前中国的多数地区，很难在短时间内达到美国式土地发展权制度成功运作的背景性条件，因此全面借鉴美国制度模式的时机并不成熟。当然，具备条件的地区，可以尝试以项目的形式进行土地发展权改革实验，然后根据实验的成效谨慎决定是否应当在更大范围内推行这一制度。
当前中国征地纠纷频发，矛盾较为尖锐，一些地方的征地补偿未能依法进行，基层政府的执法也存在一些问题，土地发展权派生论因此批判现有土地发展权国家模式，主张将土地发展权完全赋予城市规划区内的土地所有权人。如果这种主张付诸实施，土地发展增益将主要由占有特殊位置土地的城郊农民享有，这必将催生土地食利者群体，加剧社会不公。目前中国采取的土地发展权国有模式，从原则和大方向上讲，大体能体现社会公平，应当坚持。不过，目前制度确实未能明确保障失地农民的土地发展增益，应当加以改革完善。周诚教授提出“私公兼顾论”和“农地全面产权观”，指出农地自然增值的公平分配应当全面顾及失地农民和国家。[47]这种认识既坚持了土地发展权国有，也保障了失地农民的权益，尽管对大田农民的权益关注不够。我国法律需要在土地发展权国有的基本制度下，适当考虑失地农民分享土地发展增益，以保证他们过上小康生活，这需要适当提高征地补偿标准，同时严格执行

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6] 下一页