院、省级人民政府批准或市、县人民政府批准。而在１９８６年土地管理法颁布之前，乡村两级可以自主利用土地，土地非农使用的管制并不严格。１９８２年颁行的《村镇建房用地管理条例》规定，在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照规定办理申请、审查、批准的手续；审批村镇建房用地，以村镇规划和用地标准为基本依据；村庄规划由生产大队制订，集镇规划由公社制订，经社员代表大会或社员大会讨论通过后，分别报公社管理委员会或县级人民政府批准。
土地管理法的颁行固然是以保护耕地、有效规划、合理利用土地为目的，但客观上却对农民的土地发展增益进行了限制、剥夺和重构。１９８６年之前，所有农民（农村集体）享有土地非农使用的自由，它被视为土地使用的范畴，即农民在事实上享有土地发展权。１９８６年土地管理法颁行后，农民的土地发展权就开始受到限制，土地的非农使用需要县级以上政府审批。１９９８年修订的土地管理法，对土地管理和利用方式进行了重大变革，实现了从分级限额审批到用途管制的转变，土地的非农使用权利完全掌握在政府手中。可以说，上述制度的变迁，是广大农民（农村集体）逐渐丧失土地发展权，政府逐渐垄断土地发展权的过程。政府垄断土地开发一级市场并通过土地开发二级市场来实现土地发展权。
土地管理法将土地发展权国有化，这是国家管制权行使的附属产物。现代社会中，国家管制权行使有充分的正当理由，但这并不表明相应的土地发展权国有化的初始配置就一定完全合理。无论何种情形，将国有土地的发展权初始配置给国家，这大概不会有争议。在计划经济体制下，不同群体的利益分歧可以通过国家的指令性计划来加以协调，将农村集体土地的发展权配置给国家，也不会有很大争议。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，不同群体的利益已有很大分化，人们的权利意识也大大增强，利益分配主要通过法律上的权利配置来解决。这种背景下，国家、城郊村集体、农业村集体、个体农民的土地发展增益分配，很难通过行政指令进行协调，因此需要法律赋权机制。
土地发展权的法律配置，需要全面和仔细地考量。在保护耕地、有效规划、合理利用土地等公共目的下，一些土地可以非农开发，另一些则没有开发机会，它们之间的发展增益需要平衡，既需要思考没有征地机会的大田农民的土地发展权问题，也需要思考失地农民的土地发展权问题。
２０世纪８０年代，中国乡镇企业蓬勃发展，在近十年的时间里，农民创造了乡镇企业占国民经济半壁河山的奇迹，也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。其重要原因之一，就是农民拥有用集体土地发展乡村工业的权利。农民可以独占土地发展增益，土地可以成为发展非农产业的资本，[39]这是华西村、南街村、大寨村等工业化、集体化村庄经济越来越壮大、村民福利持续增长的基础。[40]享有土地发展权，能够分享土地发展增益，实现土地资本化，是这些村庄在市场经济条件下成功的重要原因。可以说，当时所有的城郊村庄，只要能遏制村庄内部的离心力，解决内部的利益分配问题，都可能成功建立集体化运作模式。
与南街村等村庄相比，其它村庄就没有抓住“历史机遇”。１９８６年土地管理法颁布后，大田农民分享土地发展增益的权利被国家剥夺，他们“依法”丧失了土地发展权。在当前的土地用途管制、土地规划制度下，城市规划区之外的土地丧失了发展机会，其发展增益聚集在规划区之内的土地上。也就是说，城市规划区的土地发展增益“聚集”了广大大田农民所“依法“丧失的土地发展增益。因此，土地发展增益不应该仅仅由刚好处在规划区的被征地农民独享，那些没有区位优势、无地可征的偏远农村地区的大田农民，也应该分享规划区内的土地发展增益。[41]这样，既可以保护大田农民的土地发展增益，也可以避免城市规划区内出现土地食利者阶层。
在英国，通过土地发展权的国有化，国家获取了大部分土地发展增益，从理论上讲，这些利益可以通过公共财政来实现社会共享。在美国，通过土地发展权配置，土地发展增益被强制分配到所有地块上，从而实现社会共享。英美两国通过不同的方式，实现广大公众土地发展增益的分享。我国的土地用途管制和征地补偿的制度设计初衷也是如此。国家垄断了土地开发一级市场（发行市场），政府或其授权委托的企业，对城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征收、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使其成为熟地，然后在土地开发二级市场中有偿出让或转让，交易收益归国家所有，进而通过公共财政将这些收益用于全体人民。这一制度初衷如能实现，也可以避免土地发展增益被少数人垄断。
然而，目前我国的制度实践却不如人意，大田农民与土地发展权缺乏制度上的联系。与美国土地发展权制度相比，中国征地补偿制度存在的一个问题是，那些偏远农村大田农民的土地发展权一直被忽略。在理论上，全国的每一块土地都天然地拥有土地发展权。但现在，土地用途管制和土地征收制度将土地发展权收归国有，并由政府进行发展增益分配。虽然土地发展增益确实有相当部分通过公共财政用于偏远农村，可目前国家以城市为主要发展重心，大田农民能够分享到的土地发展增益非常有限，而且公共财政开支与大田农民的土地发展增益缺乏明确的制度联系。大田农民的土地缺乏被征收的机会，他们不会、也不懂得争取发展增益，是“沉默的大多数”。
我国的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据土地管理法的规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前３年平均年产值的６至１０倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前３年平均年产值的４至６倍；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，以及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这种土地补偿费的法定计算方式虽然不尽科学，但其计算结果与征收前农地纯收入资本化的“影子价格”，大体上是相当的。[42]根据这一标准计算出来的征地补偿费用，远远低于土地征收后的非农用地市场价格。这意味着，我国的土地

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