关键词: 国有资产监督管理机构；国有资本经营预算；预算职责

内容提要: 由于经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的重要影响，国有资产监督管理机构的法律地位及相应的出资人权利行使直接决定其参与国有资本经营预算活动的深度和广度；以此作为国有资本经营预算中财政部门与国有资产监督管理机构之间职责划分的基本平台，界定国资监管机构的预算职责，既可发挥国资监管机构在国有资本经营预算中的积极作用，又不损害财政预算管理统一性的制度构建目标。

在国有资本经营预算制度构建的过程中，国有资产监督管理机构（以下简称“国资监管机构”）的预算职责是最具争论的问题之一。[1]尽管2008年第十一届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）及此前国务院于2007年发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《试行意见》）已明确规定，各级政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，国资监管机构负责向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案，但争论并未因此偃旗息鼓。由于上述规定过于原则和笼统，特别是具体操作层面配套行政规章中存在的问题，[2]加之学界对国资监管机构预算职责的研究尚未在具体制度构建层面充分展开，[3]对其研究仍有必要在新的背景下继续深入。
笔者认为，由于经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的重要影响，国资监管机构的法律地位及相应的出资人权利行使直接决定该机构参与国有资本经营预算活动的深度和广度，这是国有资产经营预算中财政部门与国有资产监督管理机构之间职责划分的基本平台，以此为基础对对国资监管机构的预算职责进行具体界定与制度构建，是完善相关制度的可行思路。lOcalhOST
一、经营性国有资产管理体制对预算行政决策模式的影响
尽管在当今的世界上几乎找不到被称之为“国有资本经营预算”的制度，但由于国家投资及国有企业存在的普遍性，一国特定的国有资产管理体制对其预算行政决策机制的影响仍然显而易见。
首先，这种影响表现为独立的国有股权行使机构对预算行政决策活动的参与。在市场经济条件下，作为针对国有资产的实际情况而采取的基本控制手段，国有资产管理体制与处于竞争性领域的国有企业的数量具有极为密切的关系。一般而言，处在竞争性领域的国有企业越多，国有资本的经营管理权就越需要通过法律在国家与企业间进行分配。事实证明，在普遍对国有企业进行股份制改造的基础上，许多国家往往产生一个单独的集中行使国有股权的机构作为政府与企业间的缓冲地带，[4]而这个机构通常会参与这部分资产的预算活动。例如，2003年法国在财政经济部下成立国家参股局(ape)，首次将多部门行使的国有企业股权集中由一个机构独立行使，宏观资本经营层面（如投资方向与计划）的决定通过负责战略定位的部际委员会作出，尽管财政部作为该委员会的主持者与财务投资的主要监督者，对宏观资本决策具有相当大的影响力，但为提高资产利用绩效，在具体内容确定上，国家参股局通过特设的参与机制有更多的意见表达与参与的权利。[5]又如，在新加坡著名的“财政部—国有控股公司—国有企业”三层架构中，财政部代表政府行使国有资产出资人角色，下设四大国有控股公司，通过控股关系形成公司网络，各自掌握着几百家竞争性企业。其中最著名的淡马锡投资控股公司在投资决策、资金使用等方面享有完全的自主权，代表国家经营国有资产，有权决定国有资本的扩张、送股和售股以及按照股权回报率调整股权结构，与此同时也负责编制相应的资产经营预算。由于控股公司董事会成员与财政部官员部分重叠，管理层的经营政策一般与国家宏观经济政策不发生冲突，相应的经营预算也能得到政府批准，而对所得红利的留利再投资与现金回报，财政部采用不定期与控股公司董事会审查商议的方式确定现金回报比例政策，在现金回报和再投资之间寻求最优组合。[6]可见，在其独特的国有资产管理体制下，通过控股公司董事会成员与财政部官员的部分重叠，新加坡国有控股公司实际参与了相关政府预算的行政决策活动。
其次，经营性国有资产的数量对政府层面的预算决策模式具有重要影响。所谓经营性国有资产结构，既指此类国有资产总量占国家整体经济总量的比例，又指此类国有资产投放的具体领域之间的数量比例。事实表明，在不考虑其他因素的情况下，经营性国有资产的数量及其处于竞争性领域的比例与这部分资产预算管理职权的下放呈正相关关系。换言之，经营性国有资产总量占国家整体经济总量的比例越大，其投放的领域分布越广，相应的预算管理职权下放的可能性就越大。例如，在美国，国有资产的运营管理直接由国会立法建立相应机构进行，资金投放需经国会审核，预算决策权高度集中，这一管理模式与美国国有资产规模小、主要分布于基础设施与公用领域有很大关系。[7]而在法国和新加坡，由于国有企业较多且分布领域较广，国会立法直接控制的方式变得不可行，因此资本投放决策权呈下放的态势，与经营性国有资产有关的预算职权也根据需要适度下放到国有产权主体机构或具体的资产经营机构：在法国，相关预算职责的行使更多地体现出国家参股局的参与；在新加坡，除红利等少数问题因与公共预算连接仍需要与财政部门协调解决外，通过经营机构组成人员与财政部门人员的高度重合，国有控股公司几乎取得了预算运作层面上的一切权力，经营性国有资产的预算决策在政府层面上实际上已经下放。
二、出资人权利行使是界定国资监管机构预算职责的法律基础
经营性国有资产的数量及其管理制度对政府层面预算决策模式具有重要影响。这一结论对本文的分析具有重要启示。如果独立的国有股权行使机构的建立会导致该机构对预算行政决策活动的参与，如果大量经营性国有资产的存在会导致这部分资产的预算行政决策权下放，那么，合乎逻辑的推论就应当是：中国国有资产监管机构的建立、法律对该机构地位的规定以及该机构职权的行使，必

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