关键词: 企业国有资产法；委托人；出资人；经营人；监管人

内容提要: 《企业国有资产法》有许多重要的制度创新，但最重要的制度创新在于它建构了一个委托人、出资人、经营人、监管人、司法人“五人”的区别法律定位与关系的雏形。委托人、出资人、经营人、监管人、司法人“五人”各有定位、相对独立、职责明确并互相协调，构成我国国有资产法律保护的基础性法律关系和《企业国有资产法》的法理基石。

在《企业国有资产法》起草过程中，围绕该法定位问题的争论，笔者提出了《企业国有资产法》中应贯穿“五人关系结构”的理论[1]，即《企业国有资产法》立法应解决委托人、出资人、经营人、监管人、司法人“五人”的法律定位问题以及它们之间的关系在《企业国有资产法》中如何厘清的问题，以作为该法起草的法理基础。《企业国有资产法》在起草过程中以及通过后的文本中，也多少体现了这一“五人关系结构”的思想。但是，由于现实需要等原因，《企业国有资产法》的出台未免略有仓促，一些重大的理论问题未及细致讨论，关于“五人关系结构”的理论也在法律文本中模糊不清。本文即拟对《企业国有资产法》中的“五人关系结构”理论作一初步探讨。
笔者认为，《企业国有资产法》有许多重要的制度创新，但最重要的制度创新在于它建构了一个委托人、出资人、经营人、监管人、司法大‘五人”的区别法律定位与关系的雏形。
一、委托人
委托人指的是国有资产及其权益的最终所有权人。
何谓“国有资产”？关于“有资产”的定义，学界有许多争论。LoCaLHOsT[2]笔者认为，广义的“国有资产”指的是全民所有即国家所有的财产以及附着于这些财产之上的权利，它不仅包括物权方面的经营性资产、非经营性和资源性资产，也包括国家依据法律或者凭借国家权力从这些资产上所取得的准物权以及国家享有的股权、债权和各种形式的无形产权与知识产权。国有资产即全民所有资产。1992年我国修改《宪法》时，将国有的定义与全民所有等同。《宪法》第7条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”
中国是世界上国有资产最多的国家。基于自然的传承、历史的积累、文化的积淀、政权的更迭以及改革开放以来我国国有经济及国有资本的飞速发展，我国聚集了巨大的国有资产和国有财富。据不完全统计，至2006年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。截至2007年，我国共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。[3]这个数字还仅仅是国有资产总数的一小部分。目前包括央行外汇资产在内的我国金融资产总量已接近60万亿元人民币，金融资产总量已从10年前的占世界金融资产总量份额的1％上升至4％至5%。国有资产不仅是社会主义的政权基础，也是政府提供公共产品和公共服务的基本保障，同时还是广大国民享有权益的公共财富。
鉴于立法的紧迫性与现实必要性，《企业国有资产法》没有涵盖广义的国有资产，而是把其适用范围限定于狭义的国有资产上，《企业国有资产法》第2条规定：“本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”
谁是广义与狭义国有资产的最终所有权人？《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”故全国人民代表大会和地方各级人民代表大会应是国有资产潜在的最终所有权人或委托人。
然而，在实际体制中，立法者把此权力给了中央人民政府。这一做法的最早来源是《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，该条例作为行政法规于1992年7月23日由国务院颁布实施，该条例第41条第一次规定了企业国有资产与政府的关系：“企业财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使企业财产的所有权。”从而把企业国有资产的最终所有权人赋予国务院。这里应注意的是，2004年修订的宪法并没有把此权力赋予国务院。但是，2007年全国人大通过的《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”这是全国人大第一次用国家大法的形式规定了国务院作为国有财产最终所有权人或委托人的地位。《企业国有资产法》沿袭了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》与《物权法》的规定，其第3条强调：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”
究竟是全国人大还是国务院作为国有财产最终所有权人或委托人的地位，这本是当代中国宪法应对时下中国问题的一个立法政策的选择，问题是由于《企业国有资产法》的立法仓促，对一些概念没有作法理的区分，使“委托人”这个术语没有成为立法的基本出发点，其第4条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”这就把“委托人“概念延伸为“出资人”概念，又进而把地方政府作为国有财产“出资人”的地位予以确定，使“委托人”与“出资人”概念既有所重叠，又有所区分，模糊了“委托人”写“出资人”权力（权利）与义务的区别体系与概念体系，也模糊了全国人大、国务院、地方人大与地方政府对国有财产的所有权关系。
二、出资人
“出资人”指的是国有资产最终所有权人或委托人的实际权力（权利）行使人。
国有资产最终所有权人或委托人的实际权力（权利）行使人这一角色在《企业国有资产法》中是由“出资人”与“履行出资人职责的机构”这两者分享的。这里应

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