从理论与经验两个层面揭示了法律具有内在的不完备性，因此，法律不能实现最优设计。在这种情形下，法庭执法在解决市场失灵时就会效率低下。另外，法律不完备性理论通过对主动执法与被动执法的分析，指出了引入政府管制这一主动执法方式的必要性，同时，法律不完备理论较好地解释了为什么在现实中，在某些领域政府管制出现了弱化，而在另外一些领域则得到了加强，因此，其理论分析也具有了一定的现实意义。
二、何为规制？行政法，对规制的规制？
（一）何为规制？
规制的内涵和外延是什么呢？现实的实践是，为克服市场失灵带来的社会和经济弊端，自第二次世界大战以后，西方国家政府越来越多地采取了法制、行政规章等各种手段，按照市场经济有效运作的客观要求，对大型公用企业、厂商实行规制[4]。“规制”一词也频繁地出现在西方各种法学与非法学的文献之中，有的时候它被用来指称任何形式的行为控制，无论其本源为何。但是，现代语词学意义上，政治家与其他人提到产业“规制”的不利影响而主张需要“放松规制”时，他们的脑海里无疑并没有这样一个广泛的概念。正如美国一位社会学家对规制一词的“中心意思”所作的描述，他们可能仅仅将其视为：公共机构针对社会共同体认为重要的活动所施加的持续而集中的控制。[5]但是，在更窄的范围内定义规制一词，我们需要认识到，“规制”基本上是一个政治经济学词汇，正因为如此，只有联系不同经济组织及维持这些经济组织的法律形式的分析，才是了解规制的最佳途径。[6]
在法律文献中，一个有广泛影响的规制定义是由gellhorn和pierce提出的，他们认为，经济规制是“规制者的判断对商业或市场判断的决然取代”。他们还在直接规制和法律限制之间作了区分，认为前者主要是规定的，后者是禁止的。他们指出，政府规制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式的一种。[7]关于规制，较为广义的定义，是指依据一定的规则，对构成特定经济行为（从事生产性和服务性的经济活动）的经济主体的活动进行的规范和限制的行为。由于实施规制行为的主体有私人和社会公共机制两种类型，又分为由私人进行的规制，如私人约束私人的行为，称之为私人规制；由社会公共机构进行的规制，如政府部门对私人以及其他经济主体行为的规制，称之为公共规制。
经济合作与发展组织（oecd，简称经合组织）则认为，规制分为三种类型，即经济性规制、社会性规制和行政性规制。经济性规制是指直接干预经济主体的市场准入和退出、价格、竞争等行为的规制；社会性规制是指保护公民健康和安全、保护环境、社会团结等社会基本价值的规制；行政规制是指，政府出于收集信息或干预个体的经济决策的目的，在文件起草或行政形式上对经济主体提出的规则要求。[8]
我国学者余晖则给出了一个比较通俗的规制定义。他认为，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。[9]这一定义表明：规制是由特定的行政机构执行的；其次，规制行为的依据是相应的法规，这些法规可能来源于宪法或其他由立法者制定的法律，也可能来源于行政机关依据授权原则制定的具体规章。在执行法规的过程中，规制者不断地作出各种命令、决定等裁决行为。
政府规制与政府对经济的宏观调控也是既有联系也有区别。宏观调控和规制，都是政府的经济行为，目的都在于创造一个有利于国民经济发展的客观环境，既能矫正市场缺陷，又有利于提高效率。区别在于，规制不具有宏观调控的一般性，而是个量的差别管理，是一般中的特殊，直接作用于市场主体的过程。从本质上讲，宏观调控是间接的、总量上的调控，它借助财政、货币政策等直接作用于市场，通过市场参数的改变，间接影响企业行为。而规制则是直接的、个量上的，它借助有关法律和规章直接作用于企业，规范、约束和限制企业行为。
规制是政府干预市场的手段之一。政府对经济的介入，一方面是采取宏观调控的方式，运用宏观政策工具改变市场参数，通过市场影响企业，但仅有的宏观调控是不够的，因为现实经济中还存在着许多不重视社会利益的企业决策与行为，需要政府直接介入，所以政府对经济的介入的另一个方式是依法对有关企业行为进行规制。[10]政府规制本身也是一个矛盾的统一体，每一个对市场交易一方进行制约的规制行为对另一方都具有相等或相反的效果。
对规制的广义上的分类，可以分为社会性规制[11]，信息规制和经济性规制。其中社会性规制，例如安全与健康、环境保护、消费者保护等领域的规制，其公益正当性理由，一般集中于两种类型的市场失灵。第一，与提供商品或服务的企业存在现实的或潜在的合同关系的个人，能够获得的产品质量信息总是不充分的。结果是，不受规制的市场很难满足他们的偏好。第二，即使信息不对称问题不存在，市场交易的溢出效应（外部性）将对交易以外的第三人产生不利影响。为了解决这些问题，决策者可以从根据国家干预程度不同而进行区分的一系列规制工具中进行选择运用。在该谱系中干预程度较低的一端，我们可以划分为三种规制形式：信息规制，强制要求提供方披露商品或服务的质量信息的细节；“私的”规制，设定仅仅只能由从中受益的个人才能执行的义务；经济工具，通过非强迫性的，财政激励来引导合意的行为。而干预程度最强的事前批准，没有行政机关的许可或者授权，某一行为就是禁止的；在两个极端之间还存在着一项被广泛运用的规制工具—有时候被称为“指令与控制”的标准，它以刑事惩罚为后盾，被施加于产品提供者之上。
刚刚过去的一个世纪中，行政规制无论是在范围上还是强度上都出现了显著的兴起。市场以及私法秩序的其它复杂形式产生了巨大的效益，但也带来了市场的低效和失灵、社会经济权力和地位的滥用、环境恶化、安全风险、经济波动、社会贫困（dependency）和其它系统性的问题。为了回应私法和刑法所带来的以上提及的弊病，立法机关通过了大量的行政

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