论文关键词:行政法 权利 利益
论文摘要:在社会关系日益复杂、权利概念的严格性日渐丧失的情况下,利益在西方国家的行政法中勃兴,其法律地位逐渐被承认,并对行政法提出了新的挑战,推动了现代行政法的产生。受传统文化和现实情况多种因素的影响,利益在我国行政法中被漠视,或者没有以其应有的面貌出现。正在进行社会主义法治建设又一贯缺乏权利意识的中国,行政法必须考虑现实需求,认真对待权利的同时,认真对待利益。
一、“利益”在行政法中的勃兴
权利概念的逻辑基础是利益。按德国法学家耶林的解释:“权利就是法律所承认和保障的利益”。而利益则是指“人们,个别地或通过集团、联合或关系,企求满足的一种要求、愿望或期待,因而利益也就是通过政治组织社会的武力对人类关系进行调整和对人们的行为加以安排时所必须考虑到的东西。”①由于社会满足要求的机会是有限的,而人的利益要求则是无限的,因此任何一个社会都不可能满足人的所有利益要求。法律能做的就是尽可能地在最小阻碍和浪费的条件下满足人们的利益,达至正义。
法学理论对权利与利益的不同界定区分了两者的内涵与外延,这样的划分对行政法律体系的构建十分重要。因为按照现代西方宪政秩序的合法性论证逻辑,权利虽然不是由政府赋予的,但人民成立政府的主要目的却正是为了更好地保护权利。也就是说政府有义务不侵犯权利,更有义务对权利进行救济。这样一来,权利就限定了政府权力的范围和行使方式。因此,在资本主义国家建立公法秩序之初,各国都特别重视对权利进行严格的界定。各国宪法中明文保护的权利主要是传统意义上的人身权和财产权。LoCALhost权利之外的众多利益要求则通过公民行使自由在市场和社会中获取。政府虽不能任意侵害这类利益,但原则上也无对其进行救济和保护的义务。这样,在利益与权利区分的基础上,权利和权力也得到了清晰的界定。这正是传统公法理论的逻辑前提。然而20世纪,尤其是20世纪中叶以后,权利与利益之间看似不可逾越的鸿沟变得越发模糊不清。我们可以从几个国家的实践和理论变迁中窥见这一重大转变。在美国,“权利”(rights)在很长时间里都是受到严格限定的概念。权利意味着一种正当有效的要求权,即当公民的权利受到侵害,向国家寻求救济时,国家应承担对公民的法律保护义务。与此同时,当事人在普通法以外从政府获取的利益,依照传统理论不是权利,而是特权(privilege)。这种利益出于政府的赐赠,不构成个人的既得权利,①得不到与权利一样的法律保护。但随着福利国家的来临,“特许权”与“权利”之间的区别遭遇到严重挑战,其法律意义也发生了深刻变化。美国传统行政法区分特许权与权利,主要是为了划定正当程序条款适用的范围。②但在福利国家时期,“权利——特权”的划分已变成司法审查中原告资格的判断标准。法院通过扩大对“权利”的解释对“权利——特权”的划分进行更正,扩大“权利”领域的司法救济范围,使以往归于“特权”的利益被纳入“权利”范畴,相应地缩小“特权”的领域来实现公正的需求。③由此,美国行政法完成了从单纯的“权利”救济模型向“权利——利益”救济模型的转变。
日本行政法理对“反射性利益”与“法律规定的权利”的解释范围也在发生变化。第二次世界大战以前,对法律上利益(权利)的范围的解释是有严格限制的。但随着行政作用的日渐重要,特别是国民对行政依存度的增大及权利意识的提高,判例的态度也逐渐缓和。现在,判例基本上将行政与其相对人的关系,包括给付行政领域的关系,看作权利义务的关系来把握;在对第三人的关系上,将从前被认为是反射性利益的事项,尽量解释为法律保护的利益。并且,在原告资格问题上,也不再以具有法律上的利益为限,只要该人就行政处分的效力争讼具有实质利益,不管该利益是法律保护的利益还是事实上的利益,都应该广泛承认其诉的利益。④
法国在传统的主权国家理论与私法领域内的个人主义原则指导下,特别重视行政案件中国家的活动是否侵犯了个人的主观权利,是否超越了法律限度。因此,每一个行政案件的核心都是主体权利的问题。“行政案件必然由技术意义上行政行为而引发,而且,基于这种行政行为而提出的权利主张必须基于某种权利受侵犯、而不是某种利益受到侵犯的事实”。⑤进入20世纪后,随着公共服务的社会功能概念和法律状态概念取代主体权利概念,法国的客观性行政诉讼已从数量上压倒了主观性行政诉讼。任何利害关系人,哪怕只是同这种行为之间有一种道德性的、间接的关系,都可以向行政法院起诉;诉讼的目的也不再是保护公民个人的主观权利,而是针对客观的法律问题。⑥任何公民,无论是其法律上的权利受损还是法律规定之外的利益受损,只要行政行为的目的有悖于公共服务的社会功能,都有资格提起行政诉讼。这一过程标志着法国行政法理念的变化。
综观以上三国行政法中的利益勃兴过程,可以得到以下几点启示:
首先,虽然演变过程各异,但利益在几个国家行政法中地位的提高却有共同的法理基础。在西方传统宪政秩序理念中,政府和法律的中立性与公正性来源于其有限性。自由主义不断重申公共领域与私人领域、政治与宗教的区分,其目的不仅是将那些关涉特殊私人利益、可能引起争议的差异和分歧安置在一个与政府无关的领域里,从而使政府处于一种比较超然的位置而不必面对棘手的事务。更重要的是,也惟其如此,政府的权力才能被限制在可以预见的领域,并以可预见的方式行使。正是基于此种信念,美国制宪时汉密尔顿甚至担心将人权法案列入宪法有可能成为政府扩张权力的借口。这样,为了有效制约权力,权利首先受到了严格的限制。因为扩大权利范围固然会使人民获取某些利益,但权力也会伴随这一过程变得更加强大、危险和难以驯服。而驯服绝对权力正是西方宪政的精髓所在。
这种国家与社会间的严格区分是古典自由主义对小商品经济模式的一种反映。在这种模式的理想状态下,商品交换多发生于个体商品所有者的平等关系之中。在自由竞争和独立价格的制约下,应当没有任何人能够取得足够的权力用以控制他人,市场作为一个自足

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