自律的领域无需政府干预也能保证公正与自由。但是,资本主义在19世纪末的发展超越了这一模式。垄断组织的出现使竞争并不完全、价格也不独立,传统社会领域中出现了巨大的强制力量。人们突然发现,能危害自由的并不仅仅是政府。在“社会国家化”的前提下,国家必须变得更加强大才能保证人们的自由与公正,政府频繁而深入地参与到经济和社会的种种事务中。政府在履行新生职能的过程中,越来越不能“独善其身”,它不仅对国家的繁荣与富强有决定性的影响;对贫穷不幸乃至日益严重的不平等也应承担一定的责任。如果政府简单地以权利与普通利益的区分为根据来否定其保护和救济义务就会失去人民的信任,违背社会正义的呼声。更重要的是,此时的民众经过长期斗争获得了更多的民主参政机会。各种利益诉求通过选举、政党政治、利益集团活动等多种途径登堂入室,成为政治生活的主题。就这样,自由主义以限定性权利概念为基石筑起的严防权力扩张的大坝被现实利益要求的洪流冲溃了。西方各国政府权力的深度与广度得到大大扩展,纷纷由“守夜人”变为“行政国”。其行政法也顺应历史潮流,加强了对传统意义上权利之外的广大利益要求的保护。
其次,各国转变过程借助的法律技术“形相异,神相似”。美国行政法中利益地位的提高,主要依靠判例法对权利概念进行扩大性司法解释,形式上虽然仍保留传统“权利——特权”的区分模式,但实质上早已突破特权不受保护的观念桎梏。相比美国,日本的实践更注重实际效果。由于“反射性利益——权利”这一概念框架本身不具备逻辑的周延性,因而其刚性不强,弹性很大,这为法律实践提供了更大的灵活性。很多利益在概念的裂缝中受到了法律保护。法国则主要通过“主观行政诉讼”与“客观行政诉讼”的区分,从概念上一劳永逸地解决了传统行政法对主观权利过分依赖的弊病。只要有必要,所有适格利益都可以通过客观行政诉讼这条便道绕过权利概念的羁绊,获得法律救济的机会。从根本上讲,这几个国家都是通过淡化或弱化权利在行政法中的核心地位,松动传统权利概念的限定性,使利益在行政法中获得了更大的生存空间。
最后从后果上看利益在行政法乃至公法中的勃兴是以权利概念的严格性丧失为代价的,这导致大量利益从概念的缝隙中破门而入,最终造成了所谓“权利爆炸”的效应。这对行政法提出了新的挑战:理论上,行政法必须发展新的学说以便解释和容纳新的法律关系;实践中,行政法必须创设新的原则、制度和规则来调整新生的法律关系。这对各国陆续形成与“行政国”相适应的新型行政法起了很大的推动作用。
二、利益在中国行政法中的断裂与缺失
利益这个本来十分重要且内涵与外延明确的法律术语却并未成为我国行政法学的基本概念和行政法制的构成基础。在以“权利——义务”作为基本概念而构架的中国行政法制中,竟没有“利益”的“一席之地”。我国行政法语词中通常使用的是“权益”这个含义不清的词语。行政法理论既未对利益与权利进行区分,也未对行政权不能损害的行政相对人合法权益进行细致的界定。虽然行政法律关系涉及各种权利与利益,但行政诉讼法却只对人身权、财产权提供救济。行政立法将受保护的公民合法权益狭窄地、武断地解释为只包括公民人身权、财产权,使本应体现公平、公正的法律制度蒙上了阴影。这样的理论意味着在现实生活中,行政权力可以任意处分公民除人身权、财产权之外的各种利益;而面对公民利益保护的呼声,司法机关也无法发挥对行政权的监督、制约作用。人们不禁要问:中国行政法治建设能在缺失利益保护的情况下顺利进行吗?
经考察,我们发现我国法律文化中有“重义轻利”的取向,几千年儒家文化潜移默化地影响着公众的思想。儒家历来强调国家“不以利为利,以义为利”,《孟子》第一章开头就讲“义利之辩”。孟轲向梁惠王说,好利的人总嫌所取尚少,总要取更多,所以把“利”放在第一位,“上下交征利”的情况必然导致“天下大乱”。据此,孟子向梁惠王建议,统治者只有把义放在第一位(先义)才符合他的根本利益,而“利”是造成国家混乱的因素,是十分危险的。对于个人修养而言,儒家伦理秩序也强调以“义”为先。孔子说“君子喻于义,小人喻于利”。个人利益从属于道德义务,应当先义而后利,关键时刻还应舍生取义。在这样的传统伦理道德影响下,利已主义被认为有害于社会,人们耻于言利,“利益”被刻意地忽视,在主流话语中无处容身。
新中国建立后,社会主义伦理道德仍然十分强调私人利益的负面效应。这在特定历史时期有其合理性,但已愈发不能适应形势的需要。在行政法理论上表现在以下两个方面:一是过分强调国家权力和公共利益的优先性而轻视私人利益,强调公共利益与私人利益的对立性而忽略了两者之间的相容性。不可否认,在现实生活中,公益与私益有时会相互对立,而很难彼此兼顾。①但从根本上说,公共利益毕竟也是个人利益,公共利益不仅蕴含集体利益,而且还分配性地使每一个个人都得到益处,这样的公共利益不单为国家利益而存在,也为个人利益而存在。②公共利益与个人利益之间并不完全处于对立关系,有时两者可以相得益彰,互蒙其利。行政机关代表公益,经过充分衡量后,可对私益进行限制,以维护公共利益,但不能逾越一定的范围。
二是大量利益要求以权利的名义出现。基于传统与现实的羁绊,利益在我国的道德准则与法律规范中仍没有正当地位。人们常常将普通利益和法律权利混为一谈,同时将被法律全部或部分确认的利益与法律所规定的用以保护利益的权利混同。面对越来越多的利益需求,公民在无法声张自己利益的情况下,只有高举法律权利的标签,以权利作为利益的代言人维护利益。
这种利益对权利的借用,对权利本身的严肃性、神圣性是一种亵渎。更严重的是,我国行政法中不仅未严格界定“利益”这一概念,而习惯使用“权益”这个含混不清的词语。这无疑也在有意无意地对“权”、“益”不分的不良倾向进行示范和强化。
虽然社会主义中国与西方社会存在本质差异,但在社会主义初级阶段,与西方国家也存在一定的共同问题,西方的经验也有许多值得我们谨慎地借鉴,利益在法律中的地位问题

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页