以及民事主体之间的民事纠纷，避免此类纠纷的久拖不决。

四、行政诉讼的当事人

（一）原告资格的规定中存在的问题及修改建议

我国关于行政诉讼原告资格的规定主要存有下列问题：（1）确定原告资格的标准过于狭窄，不利于保护公民、法人和其他组织的权益，而且立法上存在相互矛盾之处。我国《行政诉讼法》第2条规定可以说是对我国行政诉讼原告资格界定标准的高度概括，同时也表明我国在确定行政诉讼原告资格方面，立法上采取的是“合法权益”的标准。而这里的“合法权益”应当如何理解呢？从理论上来说，合法权益既包括权利，也包括利益，前者称为法定的利益，而后者称为事实上的利益。根据我国《行政诉讼法》第11条关于受案范围的规定可以看出，我国在确定行政诉讼的原告资格上采取的实际上是“法律权利”标准，即只有当相对人的实定法上的权利遭受行政主体的具体行政行为侵害时，才可以提起行政诉讼。另外一个需要注意的问题是，此处所谓的“合法权益”中的“合法”应当如何理解？它在司法实践中又是如何发挥作用的？根据“有权利必有救济”、“无救济则无权利”的法理精神，此处的“法”应当理解为宪法、民法、行政法及相关法律、法规等，“合法权益”就是上述的“法”所赋予或保护的权益。但是根据《行政诉讼法》第11条第1款所规定的受案范围明确表示出的意图，这里“合法”的外延是有限的，换言之，此处所指的“合法权益”仅是公民、法人或者其他组织的人身权和财产权，而对于其他的权利，如公民的受教育权、公平竞争权、承包企业的人事任用权等在受到行政机关的具体行政行为侵害时是否可以提起行政诉讼是一直存在讨论余地的。《行政诉讼法》如此规定，明显不利于对当事人的权利进行司法保护。（2）关于原告资格的规定非常含糊、抽象和主观。根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织只要“认为”行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，就有权向人民法院提起诉讼。这种规定非常主观和模糊，让法院、法官理解、执行起来也非常吃力。而在现实生活中，也就出现了各种各样的有关原告资格争议的案件。

对于我国行政诉讼原告资格的规定的完善，笔者提出如下建议：（1）将原告资格限定为同被诉的行政行为有法律上的利益。行政诉讼的原告资格范围应当扩大，这是大势所趋。综合各国对原告资格条件的规定和发展趋势，我们认为将我国原告资格条件限定为须与被诉行政行为有法律上的利益是比较恰当的。这一界定适应了原告资格扩大化的世界趋势，特别是对法律上的利益的阐释，充分借鉴了美国行政法的观念，使原告资格的确定更具可操作性。应当说，将原告资格限定为“同被诉的行政行为有法律上的利益”，仍然是比较抽象和有弹性的界定。因此，须在立法上对“法律上的利益”作一阐释。法律上保护的利益，首先是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑的利益；此外，法律上的利益还应当是通过诉讼值得保护的实质的利益。（2）增加关于公益诉讼原告资格的规定。对于公益诉讼的原告资格，检察机关应当是提起公益行政诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体，自然人、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定时间内不提起诉讼的，自然人、法人或其他组织才可以以自己的名义提起公益行政诉讼。同时，为了规范法人或者其他组织提起公益行政诉讼的行为，限定法人或者其他组织提起公益行政诉讼，应当与其团体章程或业务相关，并以行政行为涉及团体利益为前提，也是必要的。

（二）被告资格的规定中存在的问题及修改建议

我国现行的《行政诉讼法》及其司法解释基本上是以行政主体为标准来确定行政诉讼的被告。“行政主体”=“行政机关和法律、法规授权组织”，并与行政诉讼被告一一对应的关系，在我国法治还不完善的阶段，在行政诉讼法发展的初始阶段具有积极意义，但是随着民主法治的发展及行政诉讼实践的推进，以行政主体理论为标准确定行政诉讼被告的缺陷已经凸现出来：（1）增加了自然人、法人或其他组织确定被告的难度。根据现行法律的规定，行政机关能成为行政主体，但行政机构是行政机关的一部分，行政机构一般不能成为行政主体，不能成为被告。其结果导致行为者可能不是被告，给原告确定谁是被告带来困难。特别是《若干问题的解释》将此问题更加复杂化。要求原告在起诉时，去考察作出行政行为的行政机构是否有独立承担责任的能力这种即使在开庭审理中也不是轻而易举就能确定的复杂问题，实在过于苛刻。（2）行政主体的“组织性”使得对现实中根据法律授权而以其本人名义行使公权力的个人在行政法上的地位无所适从。根据传统的行政主体理论，行政主体“为自然人的延伸”，因而在确认行政诉讼被告的时候，强调被告作为行政主体的组织性质，而个人是不能成为行政主体的，从而否定了个人成为行政诉讼被告的可能性。以此观点来确认行政诉讼的被告，明显与有关法律的规定不相契合，因为在现实中实际上有一些个人在以自己的名义行使公权力。（3）我国现有的行政主体理论也使得行政诉讼被告的确定存有先天不足和缺乏根基的问题。[4]由于我国行政主体的确定标准差不多只有法律、法规授权（行政机关的“固有职权”其实也属于法律授权）一条，在目前我国法律体系尚不健全的情况下，非授权主体屡有行使行政职权的情形，造成了在确定被告时的困难，为公民诉讼带来诸多不便，甚至因此使公民诉讼无门。行政主体本身即为单一的独立的主体，一旦这些主体不存在，便有可能出现无责任归属者。（4）独立意志与独立承担责任之证伪。在行政诉讼中，国家或者地方政府为实质上的责任承担者，行政诉讼的被告实际上仅为形式上的责任承担者。从行政诉讼的后果来看，行政诉讼的被告承担的法律责任仅为法院撤销或者变更其所作的决定或者依法院裁判而重新作出行政决定（即撤销之诉、变更之诉、重作决定之诉）、被法院依法通过确认诉讼的形式宣布行政决定违法（确认之诉）、被法院要求履行法定义务（给付之诉）、充当行政赔偿的义务主体（赔偿之

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