美国虽然不存在严格意义上的公物制度,但是其公共财产制度却与大陆法系的公物制度类似。美国的公共财产制度是建立在公共信托(public trust)理论之上,并随着该理论的 虽然公共信托理论可以避免私有化高论出现的弊端,但该理论也并非无懈可击,始终要严加防范公权力对公共信托财产的侵蚀。因此,如何制约公权力、最大限度地维护公共信托财产是公共信托理论的核心。
(二)支持政府维护公共福祉的行为
由于在公共信托法律关系中,政府是公共信托财产的管理人,他是为了受益人(即信托人、实际的财产所有人)的利益而进行管理活动的。因此,公共信托理论从根本上是支持政府维护公共福祉的行为,只是该政府不得有损害受益人的情形发生。
如在1986年加利福尼亚州法院审理的unite statesv.state water resources control bd.(又称delta水纠纷案)案中,法院支持州资源控制委员会为了健康而作出的制定新的水质标准的行为,认为该委员会的职责不是保护水权不受侵犯而是为水的健康、有益使用制定合理的保护措施。[62]又如在2005年,路易斯安那州上诉法院在lake bistineau preservation soc’y v. wildlifeand fisheries comm’n一案中指出,州政府降低湖面水位以减少有机物质、改善湖体生态的措施是符合公共信托的要求。[63]北卡来罗那州上诉法院在parker v. new hanover county一案中指出,政府有权针对出于防止侵蚀海岸和其他保护目的而对私人开发行为征税。lOcalhOST政府此举为了防止当地居民及财产免受飓风及其它风暴的袭击造成的破坏性损失,不仅符合公共信托的要求,也符合州宪法及其它法律的规定。[64]同样,2006年弗吉尼亚州上诉法院在palmer v.virginia一案中认为,州海洋资源委员会拒绝私人在沿河码头上建仓储设施的请求符合公共信托的要求。不仅如此,州海洋资源委员会的行为也是符合州宪法的,因为弗吉尼亚州宪法也明确规定:“为了全体人民的福祉和幸福,不得污染、损害或破坏州的空气、陆地和水流。”[65]
(三)对抗征收请求
公共信托可以对抗征收请求最早可追溯至1892年的illinois central r. co.v.illinois案。[66]在该案中,涉及的问题是伊利诺伊州政府是否有权将密执安湖湖床转让给铁路公司开发,而一旦转让后政府若要收回该土地,就必须通过征收的方式作出。于是法院权衡再三,认为湖床属于公共信托财产,州政府无权作出转让,这就避免了日后可能面临的征收困境。[67]
基于同样的理由,公共信托还可作为从财产权赖以存在的背景来严格限制(backgroundlimitation)对私人财产权利益利用的标准。因为政府对私人财产的开发行为无疑构成征收,随之而来的则是必须对被征收人予以公正的补偿,而这必然会对公众造成不必要的负担。于是,求助于公共信托理论,可以否认对私人财产的不必要利用或开发行为。如1972年威斯康星州最高法院在just v. marinette county一案中指出,由于原告对湿地这一公共信托财产不享有绝对的、不受限制的权利,因此政府有权对他回填湿地的行为不予补偿。[68]又如,加利福尼亚最高法院在1983年的莫诺湖一案中指出,对私人开发公共信托资源作出限制而对私人受到的损害不予补偿,因为私人在公共信托财产上不享有既得(vested)权利。[69]
(四)遏制州(或国家)行为的滥用
由于公共信托财产权也是采取双重所有权做法,州或联邦实行的是管理权,而它们这些公权力最容易被滥用,引发腐败,所以必须予以严厉遏制,否则受益人的权利将受到无法弥补的损害。
美国法院认为,公共信托甚至高于某些法定权利。[70]这意味着,政府有权对公共信托财产做出必要的限制,更意味着政府有责任为了公共利益而保护公共财产。[71]因此,州(国家)行为必须遵照公共信托的要求,否则司法机关将运用司法审查手段予以制裁。如2004年,夏威夷州最高法院在某次水利用听证会上认为:“基于州为了确保现在以及后世子孙利用水资源的信托责任,对水资源的保护构成公共信托。”因此,由于州水利委员会未考虑到这种公共信托的存在,因而其对水资源的分配许可无效。[72]
(五)作为司法解释的工具和严格审查的准则
公共信托成为司法机关制约立法机关的利器,法院运用该理论来纠正立法机关向某些特殊利益群体倾斜的不当做法。[73]司法机关是最不危险的部门,因此法院运用公共信托是确保信托人的利益免受侵害的最佳选择。萨克斯教授认为:“公共信托法并非处理公共领域(pub-lie domaine)的一系列实体规则的总和,它只是法院用来弥补立法和行政过程出现的漏洞的一种技术手段。”[74]
因此,公共信托首先成为司法机关宪法解释所遵循的原则,而这种解释原则是一种严格解释时所应遵循的原则,其目的是防范在欠缺“明确、清晰”(clear and plain)的立法授权时政府因此而逃避本应承担的信托责任。这一严格解释原则鼓励司法机关审查立法机关在立法中所宣示的公共目的的正当性和合法性。[75]实践中,美国法院依据公共信托这一严格解释原则极大地拓宽了对立法的审查力度和范围,这是宪法第五修正案的公用(pubic use)条款赋予司法的审查权力所望尘莫及的(第五修正案公用条款只涉及主权者的警察权)。[76]据此原则,法院可以宣布立法机关不符合信托目的的立法行为无效。[77]因此,立法的任务是必须使信托财产免受侵害,立法机关应时刻遵循公共信托的要求,而不能放弃信托。罗杰斯教授将司法机关严格依照公共信托原则解释宪法并明确废除与之相悖的立法行为,描述为
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