[19]据此，警察行政协助，是指非警察机关在执行行政职务时，遇有特定情形，而依法请求与其无隶属关系的警察机关予以协助，警察机关不得任意拒绝。当然，依据相关法律，警察也会请求其他机关协助其执行行政事务。从行政法理论来判断，这些行为都是属于典型的公权力之间的互助，与私人和社会毫无干系。警察在执法工作中偶然请求公民、法人、组织的协助以实现执法目的，在行政协助理论的内涵确定无疑后，应该另谋他路，而行政辅助理论恰逢其时。
（三）行政辅助理论在辅警规范中的应用
我们姑且将临时响应警察命令、指示或授权的私人视为偶然性的行政辅助人，这与经过合同签约而成为长期性的行政辅助人本质并无区别，都是私人辅助警察之公务行为，并且一般会有一定的报酬和奖励。无论是偶然性还是长期性的行政辅助，均“意指私人作为行政机关行使公权力时的帮手，其并非如被授权人以自己的名义独立行使公权力，而是直接受行政机关的指挥命令从事活动，犹如行政机关的‘延长之手’。” [20]“行政助手系在行政机关指示下，协助该机关处理行政事务（包括公权利之行使），性质上为机关之辅助人力。” [21]行政辅助人在中国的现实生活中大量存在，如交通协管员、税务机关聘用的协税员、城管部门聘用的城管员等，但是由于其公私不明，理论上一直未有明确定性和显著突破。
行政辅助人产生的前提是合同的订立，行政主体为了实现行政管理的目的，从社会上招聘符合条件的相关人员，经双方当事人意思表示一致并订立合同，行政辅助人按照合同的约定履行相关的职责、义务，行政主体依据合同对行政辅助人进行监督、管理。有时候虽然没有书面合同，但双方已经就主要事项达成合意并实际履行，仍然视为行政辅助合同成立。其次，通常实践中的行政辅助人不享有独立的行政执法权，由于行政辅助人不具有行政主体资格，只能在行政机关的监督、指导下履行相应的职权。以税务机关聘用的协税员为例，国家税务总局在2000年7月6日发布的《税务检查证管理暂行办法》中第6条明确指出“各级税务机关聘用的从事税收工作的临时人员、协税员、助征员、代征员等不核发税务检查证。”2003年7月11日发布的《关于加强农业税收征管机构和队伍建设的通知》中也明确指出“对必须聘请协税员的，要制定严格的聘用标准，经过规定的聘用程序，并签订协议。协议中要写明：协税员不得直接征收税款，如有违反，一经查明，立即解聘。”最后，行政辅助人的行为结果归属于所属的行政机关。 [22]行政辅助人只在行政机关监督、指导下辅助参与执法，其行为应被视为行政机关行为的延伸，行为的结果也理应归属于所属的行政机关。
关于行政辅助的契约性质当无异议，无论是临时性的协助抓捕、扣押，提供工具、信息，参与疏导、引导等警察行为，还是长期性的固定职业合同，均需要警察和辅警对从事的辅助行为意思表示一致。但是武断认定行政辅助人完全不具有独立的执法权，并不妥当。通常，辅警的辅助行为的履行方式和限度有别于警察正式行为，但在一些不涉及到合法公民权益的事例中，尤其是紧急事件的处理中，辅警应该被赋予更多的代理公权力，这一方面是基于法治国家的私人权利需求，也是作为警察辅助公权力的需求。毕竟，辅警作为行政辅助人，是由政府部门统一招聘或公安机关自行招聘并以合同的形式加以规范，协助公安机关履行各项职能的辅助性力量，协助的分寸和尺度只有在具体事例中才会有准确清晰的判断。无论辅警是在公安机关和警察的监督、指导下进行一定的辅助工作，还是特定情形下，独立和部分地参与执法，其行为结果都同样归属于公安机关。
四、相关规定的清理和规范
目前对辅警进行规范的绝大部分是内部文件和政策性规定，虽然在内容上基本属于宪法和立法法体系内的法律保留事项，但还是因为制定部门错综复杂，暴露出各自为政，职责不清等问题。辅警规范的混乱必定会导致其协助执法时的尺度不均衡，严重挑战构建公正文明的法治社会的发展目标。而在我国目前的立法体例下，并不乏针对辅警进行立法的空间，可以按照以下方式进行辅警法律法规的清理和制定。首先，国务院有权制定和发布行政法规，国务院各部、委员会有权制定和发布行政规章（部、委规章），因此，公安部可以根据需要制定辅警规章；其次，省、直辖市和省人民政府所在地的市、经济特区市和经国务院批准的较大的市的立法机构在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定辅警的地方性法规；最后，如果可能，在理念统一和现实接纳的情况下，借鉴英美法系对辅助警察的法律规定，将辅警纳入到警察序列，启动修法程序，建议全国人大修改《人民警察法》，规范辅助警察的法律地位、职责和权限等。
（一）统筹立法：公安部制定《辅警条例》
由公安部负责制定《辅警条例》符合《立法法》的法律保留原则，公安部的部门立法可以最大程度的反映公安实践需求。该条例的制定可以参照《人民警察法》等法律，对辅警的性质、组织原则、行为规范、经费来源、责任义务、监督奖惩等做出概括的规定。这就要求该条例应该对各种辅警或者协管员进行统一概括规定，分散在公安部其他文件中的辅警规范必须符合该条例的要求，不得抵牾。
第一，明确性质和区别任务。“辅警是公安机关人民警察的辅助力量，在人民警察的带领下执行服务群众、巡逻防范、协助社会管理、后勤服务等工作任务，纳入公安机关人民警察队伍统一管理。辅警设置执勤巡逻、协助执法、内勤保障三种岗位。门卫、炊事员、保洁员不纳入辅警管理。” [23]参考各国辅警的实践，同时结合各地的实际需求，可以尝试对辅警岗位和任务作辅助勤务类和辅助执法类的区分。辅助勤务类辅警，意指处理公共事务后勤工作的人员，其工作直接对警察负责，不影响相对人的具体权利义务，主要在市、县（区）公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室从事办公室文字处理工作、窗口接待服务工作、公安机关承担的社会工作、电子监控视频的分析和研判工作等。辅助执法类辅警，意指参与公安机关或警察的执法工作，其辅助行为可能影响相对人或者不特定人员的权利义务，对于公共利益亦有实

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