；第二，地方权力机关和行政机关又具有地方的属性，代表、执行地方人民的意志和利益，管理地方的事务，所以它们又是代表地方利益的政权机关。

由上可以进一步得出的结论，所谓公共利益，不仅有国家的即全国性的公共利益，也有地方的即局部区域的公共利益，但是，“国家”即中央一级的权力机关和行政机关是全国性公共利益的代表，它们不可能也没有必要去代表地方性的公共利益，而地方权力机关和行政机关通常是地方公共利益的代表，除非有中央权力机关或者行政机关的特别授权，它们不得代表全国性的公共利益。举一个简单例子：国家的法律或者是中央人民政府可以授权给县一级人民政府合理规划和使用本县城镇的国有土地，但是，这是不是意味着县一级政府所确定的类似旧城区改造、道路、交通等公共设施的意见和规划，都是“国家”的规划，这些所谓公共利益都是国家的利益呢？恐怕不能这么说，如果这样的话，“国家”的含义在这里就被偷换了概念。但是，如果中央人民政府要在地方修建一个用于国家重大活动的大型公共设施，并要征收农村集体土地和农民房屋，这时候的公共利益就是国家的公共利益而不是地方的公共利益了，中央人民政府既可以直接征收，也可以授权地方行政机关实行征收。

所以，对宪法征收条款中“国家为了公共利益的需要”的准确解读应当是：“国家”是指统一的中华人民共和国，“公共利益”是指全国性的公共利益，也就是说，宪法所规定的征收，是指中央一级政府基于全国性公共利益的需要才实行的征收。地方各级政府基于地方公共利益的需要，大张旗鼓、轰轰烈烈地实行的“征收”，都不是宪法规定的征收，或者可以说，这种征收是违宪的。这个重大的问题迄今尚未引起注意。

（三）对“可以”二字的关注与解读

上述宪法两个征收条款中还有一个词即“可以”二字，很值得研究讨论。国家为了公共利益的需要，可以进行征收。那么，“可以”的含义是什么？宪法为什么要用“可以”而不是“必须”？这个用语迄今没有引起关注，而对于保护被征收人的合法权益却至关重要。用“可以”而不是“必须”，对于政府而言，从逻辑上讲，就意味着公共利益是征收的必要条件而不是充分条件。假设，政府代表国家实行征收，这时候，即使有公共利益的需要，也是“可以”征收，但也可以不征收。什么时候可以不征收呢？比如，可以采取征收以外的其他办法来解决问题的，就可以不征收。比如，被征收人强烈反对甚至以死对抗的，就可以不征收。那么，有没有“必须”征收的情况呢？应当说有。比如，在发生战争、山崩海啸、严重病疫、地震洪涝等涉及整个国家和民族的安危与稳定的严重情况下，这种征收就是必须的。

而对于相对人而言，“可以”二字本身就表明了，个人利益并非在任何情况下都必须无条件地服从公共利益，公共利益也不是绝对地凌驾于个人利益之上的霸王利益和绝对利益。遇到公共利益时，政府可以征收，被征收人个人也有权反对和拒绝征收。只要不是遇到类似国家和民族安危与稳定的严重情况，被征收人完全有权拒绝政府对其房屋或者土地的征收。所以，凭“可以”二字即可发现，各级政府以公共利益的名义不加分析地强征农民房屋和土地的行为，就是违宪行为。

准确理解和执行宪法征收条款中的上述内容，对于扼制时下盛行的拆村风潮，保障农民的合法权益，维护农村的稳定与发展，十分必要。

【注释】
[1][9][10][24][25][27][28][29]中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第675页，第18页，第673-677页，第18页，第674页，第674页，第674-675页，第675页。
[2][5]参见涂重航：《20余省市撤村圈地发土地财失地农业民“被上楼”》，《新京报》2010年11月2日。
[3]参见新华网，2010年11月10日。
[4]参见新华网，2011年7月20日。
[6]参见东方网，2011年6月11日。
[7]当然，有个别地方已经对本方的农业现代化提出了一个评价指标体系。比如，广东省政府办公厅在1999年就印发了《关于广东省2010年珠江三角洲基本实现农业现代化的评价指标体系的通知》，参见广东省政府网，1997年7月27日。
[8][21][22][26]中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社2000年版，第562页，第556页，第559-563页，第562页。
[11][12][13]中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2007年版，第276页，第280页，第297页。
[14][15][16]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社2011年版，第19页，第53-55页，第93-95页。
[17]《朱镕基讲话实录》（第四卷），人民出版社2011年版，第486页。
[18][19]蔡定剑：《宪法精释》，法律出版社2006年版，第196页，第197页。
[20]《南方报网》，2011年9月26日。
[23]参见全国人大常委会办公厅研究室编：《新宪法修正案学习辅导》，中共中央党校出版社1999年版，第172-173页。
[30]参见《北大五学者就就拆迁条例上书全国人大》（全文），人民网，2009年12月10日。
[31]郭宇宽：《一个德国“钉子户”的故事》，《改革内参》2004年第7期。
[32]参见《日本成田机场“钉子户”抗争40年迫使首相谢罪》，《南方周末》网络版，2007年5月10日。
[33][34]全国人大常委会法工委民法室编著：《物权法立法背景与观点全集》，法律出版社2007年版，第24页，第34页。

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