管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为给予单位处罚的，依照其规定处罚”，该规定中并未完全把单位视为可以违反治安管理的行为主体和被处罚对象，并未完全对单位违反治安管理实行“双罚制”。

⒉法律法规不协调，存在“法条竞合”现象。

所谓法律的协调性，是指整个法律体系以及法律规范之间应当前后一致，不能相互矛盾。目前，公安法律不协调主要有:一是《治安管理处罚法》与《行政处罚法》不协调。如处罚种类，《治安管理处罚法》仅规定有警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证四种，不能包括《行政处罚法》中的责令停产停业、暂扣许可证、执照等，而这些处罚种类对于公共娱乐场所和特种行业的管理又显必要，因而应纳入《治安管理处罚法》之中，以明确其性质，规范其适用;关于处罚适用的时效，《行政处罚法》第29条规定，违法行为在二年内未被发现的不再给予行政处罚，而《治安管理处罚法》规定的时效为6个月。二是《治安管理处罚法》与《刑法》不协调。如新刑法已将《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行刑事法律中有关刑事责任方面的规定纳入刑法，但涉及行政处罚的内容仍散布在上述单行刑事法律中，致使这些单行刑事法律不得不处于“半废止”状态，为彻底废止这些单行刑事法律，有必要将其中的行政处罚内容更加科学、集中，也可更便于公安机关准确适用《治安管理处罚法》。

⒊法条过于笼统，缺乏配套法规，可操作性差。

所谓操作性，是指法律规范能够在具体行为过程中实施和执行的程度。一部好的法律无疑应具有可操作性，规范不但要符合社会现实，真正反映社会需要;而且要繁简适度，既便于实施又不至于太简单，不能给执法人员留下过多的自由裁定余地和为其滥用职权创造条件。现行行政法规很多不具有可操作性，除了规定抽象的原则以外，缺乏相应的细化规则。如《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。目前，虽然已经确定了听证会制度，但存在的缺陷是很明显的:首先，没有利害关系人可否要求举行听证的规定。除当事人外，其他与该案有利害关系的人也应有要求举行听证的权利。其次，没有关于行政机关举行听证期限的规定。《行政处罚法》第42条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出，否则即视为放弃要求举行听证权。但该规定对行政机关的要求是“应当在听证七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”。至于行政机关在什么时间内举行听证，完全由行政机关任意决定。这种对当事人有明确且极短的期限限制而对行政机关无期限限制的规定，是明显不公平的，也会妨碍到行政机关效率的提高。

⒋没有关于听证记录排斥原则的规定。

《行政处罚法》第43条规定:“听证结束后，行政机关依照本法第38条的规定作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。对于经过听证程序的，行政机关的行政处罚决定必须依据听证中所获取的、经过对质的确有证明力的证据而作出，而不考虑听证记录之外的任何材料。如果处罚决定可以随意抛开听证记录中所记载的证据，那么关于听证程序的规定也就没有任何存在的意义，听证程序的实施就会完全流于形式。

⒌行政实体规范与程序规范交织，重实体轻程序的倾向突出。

近年来我国的程序法建设的确有了长足的进步。然而，我国行政程序立法在总体上还比较落后，法律条文往往忽略对程序要件规定，为行政恣意留下可乘之机。许多法律法规虽有程序要件的规定，但比较原则和有弹性，加之受人们重实体、轻程序的思想观念影响，行政程序立法薄弱。如近年来公安机关乱处罚、乱罚款的问题越来越严重，在有些地方已经成为影响干群关系的重要问题。若不尽快从行政程序方面予以严格规范和制约，将严重侵害公民的权益，危及国家行政机关的威信。因此，我国现阶段应当加快立法步伐，不断完善程序规范，并适时制定出专门统一的行政程序法典。

㈡执法主体因素

公安行政执法活动是通过执法者个体的每一个具体行政行为来实现的，如果执法者不能够或者不愿意准确执法和正确适用法律，即使是最好、最完善的法律，也不可能使相应事项、相应案件得到公正、合理的处理，使相应的社会秩序得到合理、适当的调整。因此，公安行政执法主体因素在很大程度上决定了一个部门乃至整个机关的执法水平。执法主体因素主要体现在观念和素质两个方面。从现实情况分析，公安民警的个体因素尚不能适应社会发展和法律法规的要求，主要

表现在以下几方面：

⒈执法观念不适应。

⑴从人治到法治的观念未到位。我国经历了几千年的封建统治，长期形成的以人治为主要特征的专制制度和专制思想未能彻底清除，在一些领导和民警中还时有反映，以致依法行政观念淡薄，自觉不自觉地靠行政手段或强迫命令的办法解决问题；服从领导意志多于服从法律精神，维护领导权威多于维护法制权威。

⑵以管理促服务的观念未到位。在市场经济条件下，法律手段的功能不仅在于它的“打击”职能，更重要的是它的保护和服务职能。对此，一些领导和民警认识不足，思维观念未更新，工作方式未调整，片面理解打击的重要性，忽视服务是宗旨；片面理解从严管理，忽视权益保障；片面地理解市场经济就是利益经济，忽视执法的根本是社会效益。

⑶变被动为主动的观念未到位。公安执法活动具有一定的突发性、被动性，但是只要勤思考、善预测，还是可以变被动为主动，因为“办法总比困难多”。而有些基层执法人员热衷于以各种理由，过分强调基层执法的难度，对执法工作的困难和问题，不能深入调研，不善于探求对策；对市场经济的挑战和压力，不能加强预测，不善于与时俱进。

⒉法律素质不适应。

⑴缺乏执法的责任意识。有些民警往往局限于不出事就

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