论文提要：

曾有媒体报道，我国以往的行政诉讼中，行政首长出庭应诉率仅为1‰。据统计，自1989年至2009年6月，四川省广安两级法院共审结行政诉讼案件2435件，行政首长出庭应诉的仅有4件，出庭率仅为0.16‰。笔者所在法院近年5年来所办理的33件行政诉讼案件中，行政首长出庭应诉的仅有1件，出庭率仅为3﹪。在行政诉讼中，行政首长不出庭应诉，地方政府、政府机关反感行政诉讼，某些地方人民法院对部分领域行政诉讼案件不敢受理等情况，困绕着地方人民法院行政审判，严重损害着人民法院行政审判司法权威和司法公信力。地方行政权力的干扰使得行政审判独立性不强，法院在行政审判中的威严缺失，导致行政审判司法地方化、行政化，法官官僚化，使得行政审判中司法公正难以实现。在本文中，笔者通过深入分析造成地方人民法院行政审判困境的根本原因，提出了取消基层人民法院行政审判庭、在基层人民法院设立行政审查庭、建立完善行政首长出庭应诉制度、加大行政诉讼案件宣传力度等破除地方政府干预、促使行政首长积极出庭应诉的改革主张。

绪言

行政诉讼是我国诉讼体系中的三大诉讼之一，是一种不可缺少、不能替代的诉讼活动。在我国的法院体系中，各级人民法院均设有行政审判庭，专司行政案件的审判与审查。行政诉讼是作为行政管理相对人的公民、法人及其它社会组织因不服行政机关作出的具体行政行为 或行政机关的不作为行为，以行政机关为被告，向人民法院提起诉讼，人民法院在双方当事人的参与下，对该机关的具体行政行为的合法性、合理性进行审查，并居中作出裁判的活动。WwW.YBaSK.Com与其它诉讼活动不同的，就是双方当事人的地位不平等， 原告是行政管理对象，被告是行政管理机关或行政机关授权的组织。在我国不断推进依法法国方略的进程中，行政诉讼案件逐渐增多，“行政诉讼难”问题在人民法院尤其是基层人民法院日益突出，司法权威受到严重挑衅，司法独立受到干扰，司法公信力受到质疑，司法职能受到压抑。行政审判作为维护公民、法人、及其它社会组织的合法权益，化解官民纠纷，促进官民和谐、社会和谐，支持和维护行政机关依法行政的诉讼活动，对维护社会稳定，推进依法治国进程起着极其重要的作用。人民法院在行政诉讼中，树立权威，走出困境，是依法履职的必要。改变人民法院行政审判管辖制度，改革法院系统内部行政审判庭的设置，撤销基层法院行政审判庭，建立完善行政首长出庭应诉制度是法院改革的必要。

一、人民法院行政审判之困

(一)行政首长不愿出庭应诉，行政审判权威受到严重挑衅。

曾有媒体报道，我国以往的行政诉讼中，行政首长出庭应诉率仅为1‰。据统计，自1989年至2009年6月，四川省广安两级法院共受理行政诉讼案件2449件，审结2435件，行政首长出庭应诉的仅有4件，出庭率仅为0.16‰。 笔者对所在法院2005年至2009年5年间所办理的行政案件进行了详细的查阅，在5年间，共审理行政案件48件，涉及公路建设征地拆迁、房屋拆迁、不服行政处分、不服行政处罚、不服行政管理、不服行政确权、不服行政处理等。其中非诉行政审查案件15件，行政诉讼案件33件。在33件行政诉讼案件中，被告为县政府的有2件、被告为乡(镇)政府的13件，被告为政府行政机关的18件。行政首长(法定代表人)出庭应诉的仅有1件，其余32件均系委托单位职工、法律工作者等代理人出庭，行政首长均未到庭，出庭率仅为3﹪。有的政府、有的机关年年经历行政诉讼，有的在一年中，就先后两次或多次被推上被告席，但均没有一次是行政首长到庭应诉的。针对此行政主体消极应诉情况，笔者所在法院于2008年开始，在行政诉讼案件立案后，在向行政机关送达法律文书的同时，送达了行政首长(法定代表人)亲自出庭应诉建议书，但仍不见成效。仍是行政管理相对人告官不见官，法院审理案件不见官的局面。

(二)政府、行政机关等行政主体反感行政诉讼。

在基层政府部门，几乎都视行政诉讼为洪水猛兽，认为提起行政诉讼的都是刁民，都是积极与政府部门作对的，认为人民法院受理行政诉讼案件，就是支持老百姓与政府打官司，就是不支持和配合政府部门的工作，就是想让政府部门难堪。很多经历过行政诉讼的政府部门的领导，一提起人民法院就反感，一提起行政诉讼就心烦，甚至认为法官吃里扒外，自己吃着政府的、拿着政府的、用着政府的，反而在工作中给政府抹黑为政府添乱。笔者所在法院近5年来的33件行政诉讼案件中，只有一位乡长出庭应诉，有的多次经历行政诉讼，有的是一年就当几次被告，但均不到庭，这就是不接受行政诉讼、反感行政诉讼的具体表现。甚至法院办理涉及行政机关的民商事案件，也会引起当地政府机关的不满。政府部门的领导、行政机关的负责人，一般都是县级或以上的人大代表，笔者所在法院在2005年至2007年，就因法院办理涉及某范文大全整理*镇政府为当事人的民事案件，裁判结果未达到该镇政府目的，而在人代会上连年向法院发难。

(三)部分案件不敢受理。

笔者所在法院2005年至2009年所办理的48件行政案件中，可以看出，没有一件是涉及计划生育行政执法的，行政机关也没有就计划生育行政案件向人民法院申请过行政审查和执行。笔者所在县是一个人口大县，有140余万人口，计划生育工作历来是政府工作的重中之重，难中之难，计划生育工作引发的社会问题是突出的，官民因此而产生的矛盾也很突出，很多无辜百姓在计划生育工作中受到牵连，受到“连坐”处罚，也有不少人因此而长期上访缠访。但人民法院多年未碰到过一起涉及计划生育行政执法的案件，绝对不是巧合。事实上，县委政府打过招呼，但凡涉及计划生育的案件，人民法院一律不得受理。这是人民法院不敢依法触摸的高压线。就连一些实为民事争议的案件或与计生工作人员有关的民事纠纷，都因渗入了“计生工作”的因素，受害人告状无门。在其它地方，有的法院，以政府为被告的土地案件根本就不受理。

二、剖析人民法院行政诉讼困境的

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