一、行政首长出庭应诉制度的现状

就在这项制度还在探索、求知的阶段，1999年8月陕西省合阳县的举动令人眼前一亮：基于合阳县法院行政审判庭的司法建议，合阳县政府和法院联合下发了《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，将行政首长是否出庭应诉纳入政府各部门和乡镇政府年终考核的一项重要内容，这一规定首次把机关部门的行政首长强制地推上了法庭的被告席，也瞬间引发了媒体和学者的热议，2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》纲要规定："对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩"。虽然态度仅仅是"积极"，主体仅仅是"行政机关"，却足够使基层领导与学者感应到前进的方向了，推行行政首长出庭应诉已成一种发展趋势。此后，关于行政首长出庭应诉制度的尝试纷纷于各市县（区）政府蔓延开来。随后，2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》与2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》相继出台，进一步推进了行政首长出庭应诉的实践发展，两个文件分别规定"要认真做好行政应诉工作，鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉" 和"对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。"截止到2011年，全国范围内相继出台了至少150多个有关行政首长出庭应诉的实施文件，其中四川、陕西、河南、湖南、湖北、辽宁、山东、江苏、上海、福建、广东等全国大部分省市、县分别以人大决议或者政府决定的形式出台意见，要求行政机关负责人在行政诉讼中必须出庭应诉。各地的行政首长应诉实践中，江苏省成效最为显著，"海安现象"也一时为人津津乐道，江苏省基层的行政机关负责人积极出庭应诉已经成为一种常态，在省级机关层面，行政首长出庭应诉也已经迈出了积极的步伐，江苏省国土厅、省发改委、省交通厅等有关负责人不仅出现在被告席上，还主动发言答辩。www.yBAsk.coM2010年江苏省1678件行政诉讼案由行政机关负责人在被告席应诉，2011年一季度全省行政机关负责人出庭应诉率达到71.02%，南通、扬州等5市出庭应诉率超过80%。7年来，江苏省海安县两任县长、206位行政机关负责人先后出庭应诉，近5年，该县行政机关负责人出庭应诉率100%。

二、行政首长出庭应诉制度面临的困境

行政首长出庭应诉制度在蓬勃发展的同时也暴露了很多问题，各界也对此褒贬不一，面临着诸多困境，为了防止行政首长出庭应诉制度的异化，必须要对其问题与困境做出深刻剖析，谨慎应对：

（一）行政首长出庭应诉制度运作地方化：

随着各地规范的"批发"式出台，行政首长出庭应诉制度面临着地区化、"个性化"的发展趋势，这场制度的创新虽然是在国务院纲要的指示下发展起来的，但从各地文件上看，更像是一场自下而上的尝试，各地结合自己实际，经过司法权、行政权的利益博弈后，纷纷出台中和、妥协的方案，这种地方性的特点必定会造成该制度的发展缺少统一规范、地区发展差异明显，最终也只能将其定义为一种尝试，难以形成统一的创新制度加以统一推广，纵观我国各省市出台的规定，可以看出以下特点：

1.发文主体多元化：以江苏省各地出台的近30个规定为例，发文主体主要有三种形式：行政机关、司法机关或者行政机关与司法机关联合发布，其中以行政机关为发布主体是常态，近三十个文件中由法院发布的只有一个：《江苏省高级人民法院关于深入推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的若干意见》，而在行政机关发布的文件中，又包括以政府、政府办公室以及政府机构名义发布这三种情况，除此之外，在全国其他省市地区发文主体还包括地方人大常委会，例如《福建福泉市关于行政首长出庭应诉的决议》、《河南郑州市关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》等都是由人大常委会名义颁布的，发文主体的多元化直接导致了文件性质、效力范围上的差异，导致了行政首长出庭应诉制度在各地实践不一、严重制约了该制度功能的发挥。

2.强制出庭案件规定的差异化：行政首长出庭应诉制度规定权限的下放，使得各地区之间内容存在差异，这不仅与行政机关、司法机关力量博弈有关，同时也取决于政府高层的重视和推进程度。强制出庭的案件类型因地而异，对行政首长出庭应诉的标准及范围各地作了不同的规定。有的规定行政首长年度出庭应诉数量或出庭比例，如浙江省公安厅要求县级公安机关法定代表人对本单位发生的行政诉讼案件出庭应诉每年不得少于二次，案件数量不足的除外；有的对行政首长应当出庭的情况作了较为具体的规定，比如要求对重大、群体性诉讼案件、本年度本单位的第一起案件等行政首长应出庭应诉；有的虽建立行政首长出庭制度，但仅仅作了一些倡导性的指示，对行政首长应出庭案件没有量化、细化方案。以江苏省和重庆市两个省级的规范性文件为例：江苏省《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》中规定范文大全整理*：三类行政诉讼案件，被诉行政机关主要负责人应当出庭应诉：社会关注度高的案件和群体性或行政赔偿数额巨大等有较大社会影响的案件；同级人民政府或上级行政机关认为需要由行政机关负责人出庭应诉的案件；人民法院建议行政机关负责人出庭应诉的其他案件。重庆市颁布的《重庆市行政机关行政应诉办法》第九条规定，四类行政诉讼案件，行政机关负责人应当出庭应诉：（一）在行政机关管辖范围内有重大影响的行政诉讼案件；（二）可能对行政机关的行政管理或者行政执法行为产生较大影响的行政诉讼案件；（三）行政机关负责人出庭应诉有利于查清案件事实，解决行政争议的行政诉讼案件；（四）人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件。由上述规定可知，强制出庭的案件类型主要依据有利于发现案件事实、缓和社会矛盾和加强司法权对行政权的监督这三个目的来确定的，虽然各地强制出庭案件的类型大同小异，但是实践中却存在着操作上的困难，运用何种标准、由谁来确定"可能对行政机关的行政管理或者行政执法行为产生较大影响"，均缺少相应的规定，这直接导致了灰色地带的存在，除了可把握的案件类型外，其他强制出庭的情形能否最终实

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