论文提要：行政协调是一项我国本土自生型的法律制度，其化解矛盾、解决纠纷的工具价值适应了当下中国社会需要，然而行政协调从本质上讲，并非严格意义上依照法律行使审判权，且在实践运行中存在诸多弊端。明确行政协调的界限，区分不适合行政协调的案件类型，对于在实践中充分发挥行政协调的优势，克服其弊端，有着重要的实践意义。本文将从实证和历史的角度展开分析，阐释行政协调孕育的中国语境，解读中国背景下行政协调的运行模式以及从方法论角度导出规制行政协调的具体规则，最后通过与西方adr机制的横向比较，寻求行政协调机制在我国行政审判领域中的合理制度定位。（全文计9300字）关键词：行政协调 行政判决 博弈 界限

引言：纵观近二十年来中国行政诉讼发展历程，毫无疑义，行政诉讼协调作为一项本土自生型法律制度已经成长起来，但同时其也饱受争议。我国行政诉讼领域经历了从一开始全面抵制行政协调，到对这项新兴制度默许，再到后来各地法院大力提倡并将行政协调率定格为衡量行政审判质效重要指标的一个过程。但实际情况是，在过度强调行政协调的背景下，无论理论界还是实务界对行政协调的研究都不够系统和深入，行政协调的运行弊端也日益显现，行政协调与行政判决究竟孰优孰劣，亦需做一番重新审视：

一、 行政协调产生的中国语境

（一）行政协调的发展与沿革

公民合法权益受到行政机关行政不法行为侵害，向法院提起行政诉讼寻求说法，法院通常会采取判决或者协调方式结案。可在1985年11月6日下发的《最高人民法院关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》中规定："人民法院应以事实为依据，以法律为准绳，审查和确认主管行政机关依职权所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定是否合法、正确，不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决"。WWW.YBaSK.CoM此后虽最高院对行政协调态度是全面抵制，但行政协调在实践中展现出巨大的工具价值，得到了行政相对人及行政机关的广泛青睐，所以到了2004年最高院对于行政诉讼协调实行全面开禁，现在各地法院已将行政协调率作为衡量行政审判质效的重要指标。

当今提倡"能动司法"的背景下，行政协调是法院行政审判部门积极履行职责的重要手段。法官通过行政协调主动地将行政争议化解，与行政判决相比行政协调更具浓厚的时代色彩。实践中，行政诉讼纠纷往往系由社会转型过程中结构性社会矛盾引发，是故行政争议一般比民事争议更为复杂，更具社会影响力。对于解决起因复杂、利害纠葛的行政争议，判决也许并非"上策"，而行政协调某种程度上却担负起了化解社会矛盾、稳定经济社会发展大局，倡导社会和谐，提升能动司法整体效能的职能。

行政协调与行政判决之间的关系，恰似一个硬币两面，其间纠葛也远非某一时段历史场域中经验事实所表明的那样，行政协调虽因其实用主义受到官方民间的青睐，但行政协调自身存在的先天不足决定了其不能完全替代行政判决。

（二）行政协调的先天不足

1、行政协调所面临的现行法障碍

众所周知，民事诉讼中存在大量调解结案的案件，然而《行政诉讼法》第五十条却规定："人民法院审理行政案件不适用调解"，所以实践中出现了这样的看法：行政诉讼大多解决的是具体行政行为合法性问题，很少涉及对具体行政行为合理性问题审查（对于行政处罚显失公正的情形，可通过变更判决实现矫正正义），只有在行政赔偿诉讼中赔偿额度确定的问题上，才可适用调解。自行政诉讼法颁布起，行政诉讼调解在法律上即被明文禁止，这成为行政协调颇受讥病的最主要原因。

2、行政协调在实践运行中产生的弊端

行政诉讼法第五十一条却规定："人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者原告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定"。 在实践中，以上规定为行政协调提供了一个制度接口，法官可以做好双方协调工作，行政机关改变或撤销原具体行政行为，行政相对人主动申请撤诉结案。于是实践中，"协调"的技术便得到了广泛推广，文字上也规避了现行法上"调解"的概念。

在化解矛盾方面，行政协调独到的工具价值应值得充分肯定，但行政诉讼调解被禁止这一规定背后实际暗含这样一个前提：公权不具有可处分性！如果在实体法上认可行政协调，就是允许行政相对人可以和国家机关之间随意地 "讨价还价"，那么公权力的严肃性以及公权力背后的秩序将难以得到保障。此外，行政协调机制运行至今，有些地方的行政机关甚至出现了 "花钱买撤诉"的怪现象，导致了社会矛盾解决成本高速猛增，此弊已远超人们起初的想象。

（三）行政协调宪政框架内法律功能的独特再定位

宪法中规定，人民范文大全整理*法院是国家的审判机关，依法承担审判的职能。公民将行政机关起诉至法院，法院有职责对所争议的事实作出裁决。可是在我国，司法权处于相对弱势的地位，法院判决行政机关败诉比较容易引起行政权与司法权关系的紧张，而法院又面临着维护行政相对人合法权益的现实需要，于两难之间，行政协调便担当着避免判决行政机关败诉与维护行政相对人合法权益的中间角色。

从

大的时代背景来看，我国目前正处于社会转型关键期，结构性社会矛盾引发的行政争议层出不穷，大量诉讼案件涌向法院。因各方矛盾复杂、突出，而司法资源又相对匮乏有限，客观上行政判决不可能全面起到定纷止争的效果，相反，倒是行政协调的工具价值却能够得到充分展现。当我们认为行政协调是人民法院为了适应当下国情而采取的变通之策时，值得欣慰的是，观诸西方法治强国，在其公法领域亦有替代性纠纷解决机制(alternative dispute resolution，简称adr)如火如荼的开展，某种程度缓解了行政协调离法治渐行渐远之忧。

行政协调已成当下特定时期的历史产物，正如黑格尔所云："凡是合理的都是存在的，凡是存在的都是合理的"。对于行政协

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