对行政审判权独立性的思考

论文摘要：行政诉讼以诉讼形式解决行政法上的争议，体现司法权对行政权的监督与制约的一项法律制度，但是由于我国司法机关与行政区划对应设置，司法权必可避免的受到行政权的干预，如何规范和处理行政权与司法权的关系是行政诉讼实践中所不可避免的问题，本论以台州模式为视角，从司法权与行政权的关系谈起，以行政诉讼的角度对如何实现两者的独立进行简要的分析。

关键词：司法权、独立、台州模式

《中国人民共和国行政诉讼法》作为第一部为"民告官"提供法律依据的法律，自颁布以来，对于培养公民权利意识，维护行政相对人的合法权益，促进行政机关依法行政起到了非常重要的作用，但是由于一系列原因，上个世纪90年代学者们提出的"原告不敢告，被告不让告，法官不愿审"的情形依然没有很大的改变，行政权与司法权的关系的如何，不仅决定着行政相对人的权益能否得到充分保障，也决定着司法权能否有效的监督行政权，更决定着行政诉讼制度的"兴废存亡"，因此对两者关系的研究具有重要的意义。

一、行政权与司法权的关系

（一） 行政权与司法权的立法定位

《宪法》第3条规定："国家行政机关、审判机关、检察机关都有人民代表大会产生，对它负责，受它监督。"第126条规定："人民法院依照法律的规定独立地行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉。"第135条规定："人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、相互配合、相互制约，以保证准确有效地执行法律。WWW.yBasK.cOM"从宪法的规定可以看到，明确了司法机关是独立地行使司法权的机关，其行使司法权不受任何其他机关、社会团体和个人的干涉，尤其是掌握较大权力的行政机关。《行政诉讼法》第1条规定："为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。"公正与效率是人民法院追求的目标，它要求行政审判工作以合法性审查为原则，公正司法，既要依法保护行政相对人的合法权益，又要对行政机关依法行使行政权力加以监督，实现社会效果与法律效果的统一。

（二） 行政权与司法权的现实情况

汉密尔顿曾告诫人类："就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。"由于历史传统和现实的原因，我国的司法体制设置带有极强的行政管理的色彩。作为审判机关的法院其人、财、物等资源要素均受制于当地同级行政机关。这就潜在地造成司法权对行政权的依附，导致司法权不能够对行政权形成有效的制约，这样使得通过司法权制约行政权力的初衷成为一纸空谈。司法权虽然宪法明确规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但是原告就被告原则使受诉法院与被诉的行政主体同处一地，助长了司法地方化。所谓司法地方化是指设在地方的国家司法机关，在行使国家司法权力的过程中受到地方行政机关的不当影响、干预，不能独立公正的行使权力，司法的独立公正等不到保证。我国法院系统与行政区划是对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受到同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力上还受到地方党委的领导。因此，许多法院对以本地区行政部门为被告的行政诉讼案件往往不予受理，这就造成行政相对人投诉无门的困境；即使行政相对人的起诉符合行政诉讼法规定的受案条件，由于担心自身的利益会受到影响，司法机关也会以设置各种障碍而久拖不决。一旦行政机关成为被告，为了使自己避免败诉，往往通过工作指示、人事任免、经济控制等方式对法院进行施压，干预司法权的独立行使，行政权的滥用行为就不能够得到有效地制约和监督，行政机关遵循的依法行政原则就不能真正实现。

二、实践中对司法权独立性的探索--异地交叉管辖

（一）异地交叉管辖的源起

行政诉讼异地管辖，起源于台州法院的"异地交叉管辖"的创举，我国行政诉讼法一般地域管辖和民事诉讼法的管辖原则一致，均为"原告就被告"原则，但是由于行政诉讼与民事诉讼的差异性，随着行政审判实践的不断发展，这一规定越来越显示出与现实的不适应性，于是在不违法法律的前提下，为了有效地解决现有的矛盾，是原告敢告，法院敢判，台州中院在全省率先对部分行政案件实行异地管辖，省高院在全省做了经验推广，此后异地管辖在浙江的衢州、湖州等地陆续开展，此次改革的指导思想是："让法官在没有任何行政压力的前提下公正的判决案件。"异地管辖制度在浙江台州实施一年后，行政案件政府的败诉率从13.1%上升到62.5%。从2002年7月至2005年6月，3年间台州辖区内各基层法范文大全整理*院一审共审结异地管辖案件424件，其中政府败诉案件149起，败诉率为35.14%；上诉案件为家园件，上诉率为26.89%。而同期当地法院审结本地行政案件（非异地管辖）1391件，政府败诉的194件，败诉率为13.95%，上诉案件556件，上诉率为39.97%。通过两者对比不难发现，异地管辖案件中行政机关的败诉率远远高于非实行异地管辖的案件，而上诉率则低于13个百分点。

（二）异地交叉管辖的定型

为了消除司法机关在审判行政案件时行政机关对其的干预，最高人民法院于2007年12月17日制定了《关于行政案件管辖若干问题的规定》，并于2008年2月1日开始施行，该规定共有十条，对行政诉讼管辖问题做出了具体的解释，关于指定异地管辖和管辖权移转，明确了三个途径。第一个途径是由当事人启动，即以当事人以案件重大复杂为由或认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉；第二个途径是由基层人民法院启动，即基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定；第三个途径是由中级人民法院启动，即中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自

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