行政诉讼实践中，我国行政诉讼面临着"两高两低"的困境，即行政诉讼撤诉率高、上诉率高和胜诉率低、人民满意度低。在现行体制下，法院的人、财、物及基础设施建设等往往受制于地方政府，司法行政化色彩浓厚，使得其对当地政府的司法审查会收到当地行政权力的干预，迫使法官丧失中立性和独立性，无法甚至不能依法独立行使行政审判权，从而导致行政审判的公正性难以得到有效的保障。面对这种困境，各地法院都在进行着各种尝试。笔者认为，在司法独立不能马上实现的情况下，行政诉讼异地交叉管辖是一种既制衡政府行政权的过度扩张，又能确保司法公正，恢复人民对行政审判公正的信心的有效制度设计。本文在司法实践和探索的基础上,对当前行政案件管辖制度进行全方位的利弊分析和实证调查,在不改变现行法律框架的前提下提出了对部分行政案件实行异地交叉管辖的改革思路,其目标是通过程序公正来保障实体公正,从制度层面切断或阻隔行政等外部力量对司法的不当干预,实现行政权和司法权的良性互动,有效发挥行政诉讼的司法审查功能,提高行政审判的公信力。（9925字）[关键词] 行政诉讼 异地管辖 构建

一、行政审判诉讼地域管辖制度改革的现实必要性

（一）现行行政审判诉讼地域管辖制度概述

地域管辖指法院之间对诉讼案件的具体受理与审判的权限划分，即起诉人应到哪个法院起诉，是人民法院依法行使司法审判权的实现方式之一。而行政诉讼法意义上的地域管辖是指人民法院系统内部同级法院之间在受理和审判第一审行政诉讼案件方面的权限分工。[1]行政诉讼地域管辖制度在我国行政诉讼法构成框架中起支柱性作用，它的健全和完善在一定程度上直接影响到行政诉讼法的完整性和合理性。WWw.ybASK.com由于地域管辖制度直接决定某一个行政案件案件应由哪一个法院对其进行审判，决定着不同域的法院如何均衡案件审理分工，决定着不同地域的法院能否及时、公平、公正、独立审判以及避免它们之间相互推诿或争夺，使其依法履行法定审判义务。同时也决定行政诉讼案件涉诉的自然人、法人和其他组织的合法权益能否得到最大化的维护，防止行政相对人有状无门而四处奔波，最大限度的节约行政相对人的经济费用和便于当事人的诉讼。

根据我国现行《行政诉讼法》第17条规定:行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，复议机关改变具体行政行为的，也可以有复议机关所在地人民法院管辖。《行政诉讼法》第17条规定在诉讼管辖上明确包含了三层含义:一是行政相对人认为原具体行政行为侵犯其合法权益而提起诉讼，由最初作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；二是经行政机关复议的案件，如果相对人认为复议机关维持原具体行政行为同样对自己的合法权益产生实际影响的仍然是原具体行政行为，仍由作出原具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖；三是如果是复议机关改变了原具体行政行为，行政相对人对复议行为提起行政诉讼的，可以选择作出原具体行政行为的行政机关所在地法院，也可以由复议机关所在地法院管辖。可见，行政诉讼案件的一般地域管辖制度遵循的依旧是传统的"原告就被告"的原则。当然不可否认，现行《行政诉讼法》一般地域管辖中就"原告就被告"存在两种例外：1、《行政诉讼法》地十八条规定:对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。其内意就是在此类行政诉讼案件中原告所在地或者被告所在地的人民法院均有管辖权。2、《行政诉讼法》第十九条规定:引不动产提起行政诉讼的，有不动产所在地人民法院管辖。

（二）行政审判诉讼地域管辖的困境及检讨

目前我国行政诉讼体系建设取得了很大的成绩，但由于行政诉讼起步较晚，现行行政诉讼制度在诸多方面依然带有浓厚的民事审判色彩，如我国的行政诉讼地域管辖制度，不同程度地沿袭了民事诉讼地域管辖的规定，这样做法对我国行政诉讼的发展是必要的，有利于人民法院行使审判权，也有利于判决的顺利执行。但它在行政诉讼发展过程中逐步显现出的弊端也是难以掩饰的，其弊端集中体现在行政审判司法的独立性及公正性上。

1、在便于行政相对人进行诉讼的同时也妨碍了行政相对人行使诉权。诉权是当事人请求法院行政审判权以保护其权益的权利，是当事人进行诉讼活动的前提和基础。诉权中起诉权的行使与否直接决定着诉讼活动的提起，是当事人能否实现自己诉权的关键。在民事诉讼的一般地域管辖中，各国通行的做法是"原告就被告"，即根据被告所在地确定管辖法院。我国沿袭了传统的民事案件管辖理念，这一原则虽然方便了当事人的诉讼，也方便了法院审判权的行使，但却忽略了行政诉讼的特殊性，及我国司法权的特殊性。与民事诉讼的"民告民"相比，行政诉讼的典型特点就是"民告官"。中国传统的官本位封建残余思想原本就影响着范文大全整理*行政相对人对法院的信任感，而"原告就被告"原则将受诉法院和被诉行政机关置于一地，官官相护的遗毒思想势必进一步加重行政相对人的不信任感，且在被告的地盘上审被告，不可避免地会受到干预，客观上堵塞了行政相对人行使诉权寻求救济的渠道。

2、级别管辖中较低的审判级别与公正地行使审判权存在着尖锐的矛盾。在我国现行的司法体制下，"法院系统是与行政区划相对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，在实质性权力关系上还受地方党委领导"[2]。这使得人民法院很难站在中立的立场上裁判，许多地方的法院从自身利益考虑，在司法上采取了地方保护主义，严重影响了司法的公正性。"如果考虑便于法院公正审判，排除来自其他机关的干涉，就应当由较高级别的法院审理行政案件；如果考虑便于当事人进行诉讼，就应当尽可能地由与当事人住所地较近的基层法院管辖。"现行制度没有充分考虑行政审判中可能受到的法外干预，因此最高人民法院在司法解释中规定，被告为县级以上人民政府且不宜由基层人民法院审理的案件，由中级人民法院审理。虽然立法者注意到了行政干预司法的现状，但这样的

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