之规定，事实上高级法院、最高法院均可启动异地交叉管辖。

三、异地交叉管辖制度推行的理论及现实基础

（一）异地交叉管辖制度的程序正义

1、"自然正义原则"。正义是法律制度所要实现的最高理想和目标，也是人们用来评价和判断一种法律制度具有正当根据的价值标准。异地交叉管辖制度作为管辖制度的重要组成部分，其本身是一项程序制度,也必须符合正义的要求。笔者认为，根植于法律传统的"自然正义"原则同样也适用于对异地交叉管辖制度这一程序性制度的构建和评价。"自然正义"的理论基础是传统的自然法理论。该理论有两项基本要求：1、任何人不得做自己案件的法官；2、应当听取双方当事人的意见。随着社会的发展，该原则可包含一些新的要求。后世学者对"自然正义"原则作出了详细的分析和合理的论证。美国学者戈尔丁（golding）认为，英国学者所说的"自然正义"实际包含以下九项内容，它们都构成了据此评价和断定司法审判程序自身公正性的标准：1、与自身有关的人不应该是法官；2、结果中不应包含纠纷解决者个人的利益；3、纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见；4、对各方当事人的意见均应给于公平的关注；5、纠纷解决者应听取双方的论据和证据；6、纠纷解决者应只在一方在场的情况下听取另一方的意见；7、各方当事人都应得到公平机会来对另一方提出的论据和证据作出反应；8、解决的诸项条件应以理性推演为依据；9、推理应论及所提出的所有论据和智能工具。戈尔丁认为，坚持上述公正标准有两个理由，一是公平能够促进争端的真正解决，而不是简单地了结；二是确保诉讼各方对整个司法审判制度产生信任，而没有这种信任，这些法律制度将无以复存。

2、异地交叉管辖制度具备程序正义的基本要求。在笔者看

来，异地交叉管辖制度具备以下最低限度公正标准：1、能够使裁判者在双方当事人之间保持中立，即符合"中立原则"；2、能够使双方当事人受到平等的对待，即符合"程序对等原则"。上述两项原则是相互联系的。笔者认为，正是因为异地交叉管辖制度具有上述标准，故该制度是正义的。如果法官不能保持中立或使当事人不能平等参与，就可能作出错误的裁判。异地交叉管辖制度中，因诉讼的被告不在审理法院的行政辖区，法院的人力、财力、物力不受制于被告或被告所在地的地方政府，故法官能够保持中立，并能平等对待双方当事人。[6]

（二）异地交叉管辖制度社会价值

所谓异地交叉管辖，是指通过一定的制度设计和制度运作，将某些类型的行政案件交由被告所在地以外的基层法院管辖。由于将案件移交到被告的控制范围之外，其干预审判的途径被切断，使得司法的公正性能够得到较为有效的保障。最早实行异地交叉管辖的浙江省台州市在这方面的实践就很好地说明了这一点：该市自2002年7月推出这一举措至2003年6月的一年内，共采用这种方法受理行政案件81件，审结生效45件，政府败诉29件，败诉率为64.4%；而上年同期审结的107件案件中，政府败诉14件，败诉率仅为13.1%。当然，政府败诉率的高低与司法是否公正并不必然成正比关系，但是在我国现行条件下，异地交叉管辖制度无疑使公正审判变得更有保障。

在异地交叉管辖的积极作用逐步显现的同时，其与方便当事人诉讼的原则所可能发生的冲突也成为人们的担心。对于这个问题笔者认为，现行行政诉讼法在管辖问题上所确立的基本原则是"原告就被告"，如果说该原则方便当事人的话，那么也是方便被告而非原告，因此这种制度本身并没有使原本就处于弱势的行政相对人得到更多的诉讼便利。相反，如果实行异地交叉管辖，在确定管辖法院时可以采用更多地考虑方便原告诉讼的方法，比如确定原告所在地法院管辖，选择离原告最近的异地法院管辖等，从而使原告获得更多的便利。至于异地交叉管辖可能给被告带来的诉讼上的不便利以及诉讼成本的增加，则可以通过财政预算的适当调整来解决。因为在行政诉讼中，无论从人、财、物的角度，被告都比原告更具有优势。

（三）实体正义与司法效益的冲突与平衡

对于异地交叉管辖制度，理论界和实务界也有质疑。如认为异地管辖会增加当事人诉讼成本，有的当事人会不会放弃诉讼？还有的认为，异地交叉管辖制度无形中增加了程序，故与效率也有冲突。笔者认为，从《管辖规定》实施以来的成效可以得出，在中国现在的语境下，交叉管辖制度不仅能开启行政诉讼程序的正义，还能保证实体公正。至于异地交叉管辖会增加当事人成本，以及影响效率的问题，该制度的实施确实会增加当事人的诉讼成本，如路程增加，使得车费增加，耗费时间也增加；对异地交叉案件的审查，增加了当事人诉讼的时间等。但是，与诉讼的公正性比较起来，审判不公所造成的损害，明显大于诉讼不便以及效率所造成的损害。

四、如何构建和完善异地交叉管辖制度

（一）异地交叉管辖的基本原则

如前所述，异地管辖虽然切断了行政干预审判的途径，却增加了司法成本。异地管辖虽然不必然使行政审判司法真正独立，却为这种司法独立、公正审判提供了可能。在适用异地交叉管辖的案件中，对管辖法院的确定应遵循一定的原则。

1、保证受诉法院能够独立行使审判权，进行公正裁判。排除行政非法干预，保证独立审判是异地管辖制度存在的主要价值，因此受诉法院是否能够进行独立公正的裁判，应是确定异地管辖法院时首先需要遵守的原则。保证受诉法院能够独立审判不仅要看被诉行政机关是否能够对法院实施影响，还要看是否存在新滋生的腐败进而产生新的行政干预。

2、便于当事人进行诉讼，保证原告起诉权的实现。异地管辖的主要缺陷就体现在诉讼成本方面，提倡建立有限异地管辖制度的出发点也是尽可能节约诉讼成本，因此如何最大程度地保证当事人进行诉讼的便利也是在开展异地交叉管辖时应注意的基本原则。便利既体现在空间上，也体现在时间上；既包含经济因素，也包含时间因素。在确定管辖法院时，可考虑由原告所在法院受诉，也可考虑将受诉法院确定在离原

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