规定在实践中并未起到显著作用。由于该解释并非强制性规定，因此各地方法院往往不能很好地贯彻，特别是中级人民法院，为避免加重审判负担，更加不会提级管辖。即使有些地方强制性地提高所有县级以上人民政府做被告的行政案件的审级，虽然在一定程度上克服行政干预司法的现象，但这种不分良莠的做法凭增了中级人民法院和高级人民法院的负担。[3]

总的来说，现行行政诉讼管辖制度的着眼点是方便行政相对人参加诉讼，方便人民法院进行裁判，在一定程度上实现了行政诉讼的效率问题。但是，在行政权庞大，司法行政化倾向严重的中国，现行行政诉讼管辖制度使得人民法院在审理行政案件时，难以有效排除行政机关的种种行政干预，无法真正摆脱司法地方保护主义，无法完全实现审判权的独立行使。行政诉讼地域管辖制度的改革早已是大势所趋，也已引起立法者的重视，部分地方法院在改进管辖制度上亦进行了积极的探索，如何在保证诉讼效率的同时实现裁判的公正，是笔者写作本文的目的。

二、异地交叉管辖制度的渊源

（一）历史渊源

异地交叉管辖制度发端于中国司法实践。2001年3月，一件行政案件的成功处理为异地交叉管辖提供了开创性经验。台州市某基层法院在一起企业起诉政府为法人名企业负责人的行政案件中，久拖不予受理，原告方遂上访至中院。中院数次指示该基层法院受理，但其出于地方利益的考虑，始终予以拒绝。无奈之下，台州中院受理了该案，然后将案件移交到另一个基层法院，该法院最终判决政府败诉。2002年7月，异地交叉管辖制度在台州全市推广。按照台州中院的规定，被告为县级政府的案件和一些当地影响较大的集团诉讼案件作为重大、复杂行政案件，由中级法院统一行使立案管辖权；再由中级法院将这些案件指定给案件所在地以外的基层法院审理。

公正审理行政案件的现实需要使交叉管辖制度最终以司法解释的形式确定。台州中院提供的资料显示，实行行政案件异地交叉审理一年，该市审结生效行政案件45件，其中行政机关败诉29件，败诉率64、4%，而在未实行这一审理方式的上一年度，审理的同类案件中，政府败诉率仅为13%。异地交叉审理的做法在相当程度上克服了行政干预带来的法院不敢受理、不敢判决的现象，在现行的行政诉讼管辖制度下是一个比较有益的创造。[4]由于公正审理行政案件效果明显，台州中院的成功经验被其他法院复制，而最高人民法院显然也注意到了这一制度创新。2006年9月，全国法院系统行政诉讼管辖制度研讨会在抚松召开。2006年11月28日至29日，最高人民法院在浙江省台州市三门县召开研讨会，就行政诉讼异地管辖问题进行了研讨。[5]正是在总结实践经验以及充分研讨的基础上，最高人民法院于2008年1月14日以司法解释的形式颁布了《管辖规定》。该制度的确立不仅具有变革意义，而且"对于进一步改善行政审判司法环境，保证人民法院依法独立公正审理行政案件，具有重要的现实意义和深远的历史意义。"（二）法律渊源

1、行政诉讼法关于异地管辖的规定。台州市《关于进一步完善行政诉讼异地交叉管辖的通知》出台时，很多人质疑该通知的合法性。认为它与与我国1989年颁布实施的《行政诉讼法》中规定的关于行政诉讼案件管辖的基本原则相违背。因为《行政诉讼法》第14条规定的中级人民法院管辖的第一审案件包括：（一）发明专利权的案件、海关处理的案件；（二）国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大复杂案件。对于第3条中的"重大复杂案件"在《行政诉讼法解释》第八条中作了解释，包括：（一）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；（二）影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；（三）涉或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件。由这些规定，我们不难发现国家对中级人民法院受理案件的范围做了一定的限制。从台州市发布的通知内容看，它允许行政相对人选择管辖法院，似乎违反了我国行政诉讼案件管辖的一般原则。但是其实不然，我国《行政诉讼法》第22条规定的指定管辖，"有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖"。根据法理，这里所说的特殊原因包括事实原因和法律原因。由于该条没有列明具体的原因，而采用概括的立法模式，所以这里的特殊原因应作广义的解释，笔者认为行政诉讼案件中影响案件公正审判的阻力，应该属于此处的特殊原因。因而如果一个行政诉讼案件存在影响案件公正审判的阻力时，可以适用《行政诉讼法》第22条规定的指定管辖。

2、最高人民法院颁布的《管辖规定》关于异地交叉管辖的规定。（1）上一级法院将自己审理的第一审案件，移交到被告住所地之外的其他下级法院审理。《管辖规定》第一条明确列举了应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件，尤其是将被告为县级以上人民政府的案件（以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外）提高了审级。《管辖规定》虽未明确可以将该类案件作为异地交叉管辖案件。但是，最高人民法院行政庭副庭长李广宇《〈关于行政案件管辖若干问题的规定〉的理解与适用》中明确指出："对于有些以县级以上人民政府为被告的案件，如果中级人民法院认为指定到本辖区其他基层人民法院管辖，也能够保证公正审理，也不必一律自己审理。"由此可见，该类案件属于可以异地交叉管辖的案件。（2）《管辖规定》第二条至第五条规定的四类案件可以异地交叉管辖：一是当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，直接向中级法院起诉的；二是当事人向有管辖权的基层法院起诉，受诉法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向中级法院起诉的；三是基层法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级法院审理或者指定管辖的；四是中级法院对基层法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，指定到本辖区其他基层法院管辖。（3）根据《管辖规定》第九条关于"中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审行政案件需要由上一级人民法院审理或者指定管辖的，参照本规定"

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