进行意思表示，必须借助自然人，行政首长作为行政机关的负责人，其代表行政机关出庭应诉是承担责任的本色回归和题中应有之义，是权责统一原则的要求，行政首长出庭应诉符合当事人理论，是适合的当事人。

这里还存在一个疑问，即使可以证明应由行政首长出庭应诉，根据一般的诉讼理论，行政首长还是可以委托其他人代理诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第29条对诉讼代理人制度作出了明确的规定："当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼。"由此可以看出，在行政诉讼中，当事人有委托代理人的权利，法律并没有强制要求行政诉讼被告方的行政首长必须出庭。是不是可以用诉讼代理制度规避行政首长出庭应诉？从现行法律上讲是可以的。但是一旦进行理论上的深究，结论便有待商榷，我国的三大诉讼承担着不同的功能，也遵循着相异的原则，民事活动奉行的是当事人的契约自由，只有在私人之间的纠纷无法化解、当事人诉诸公力救济时，国家公权力方才介入，但是这种介入必须是谨慎的、消极的，并且必须充分尊重双方当事人平等地位的，在设置当事人程序权利是也要注重平等与均衡，所以在民事诉讼中，除离婚等身份性特征非常明显的案件法律要求当事人强制出庭外，一般的案件只要有诉讼代理人，并不影响诉讼进行，当事人可以不亲自出庭应诉。而在刑事诉讼中，被告的犯罪行为同时侵害了被害人利益与国家利益，这就决定了刑事审判不仅仅要查明事实真相，解决被害人与被告之间的争议，更重要的是要代表国家惩罚犯罪行为，此时公权力的介入是积极地、主动的，与民事诉讼相比，在当事人程序利益方面法律干预的程度要更强，刑事案件审理被告是要出庭的，被告若不出庭法院可以采取强制措施对其"拘传"。行政诉讼也同样承担着与民事诉讼、刑事诉讼不同的功能，行政诉讼是司法权监督行政权行使的最为主要的形式，对行政权的依法行使、规范行使、合理行使发挥着重要的作用，正如最高法院院长肖扬指出"行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表，直接反映人们的法治意识，直接体现依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程序。"这种功能上的相异性、重要性决定了行政诉讼中既不能像民诉一样充分赋予当事人选择是否亲自出庭的，也不能像刑事诉讼一样严格要求被告必须出庭，这种对诉讼当事人出庭自由的限制要基于两者之间，并与行政诉讼本身所承担的使命相称，官与民之间现实地位的悬殊决定了行政首长出庭应诉对于化解民众和政府间的矛盾具有强烈的象征意义和实践价值，所以行政诉讼中，一方面要适当拓宽强制首长出庭应诉的范围，另一方面又不能完全剥夺行政机关的委托诉讼代理人出庭的权利，这种"度"的把握亟需立法来统一与规范。

3．行政权对司法权的尊重

西塞罗最著名的"权力从属于法律"的论点揭

示了行政法的本质--行政权力从属于法律，受法律的控制，在现代社会中，民主、法治以及有限政府等理念意昧着行政权不是绝对的，其最终要受到司法的监督和审查，而在中国这种监督与审查是极其不充分的。行政权因其主动性和积极性而具有很强的扩张性，而司法权则因其天然的被动性和消极性极易受到其他因素的影响。在我国行政权非常强大，远远超过司法权，司法权运作行政化，蜕变为行政权的附庸现象非常严重。《行政诉讼法》的出现目的是为了权衡行政权和司法权的实力，保障行政权的依法行使，何规范和处理行政权与司法权的关系是行政诉讼立法与实践中所不能回避的问题。我国《行政诉讼法》对司法权对行政权的监督关系做出了明确界定，"为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。"为了更有效地实现这种司法权对行政权的监督，行政首长出庭应诉是必要和应然之举，在行政诉讼中，被告常态性的不出庭往往使人民法院陷于极为尴尬的境地，而行政首长出庭应诉，在庭审过程中行政首长作为诉讼参加人之一同样必须服从法官的指挥，这体现了行政权对司法权的尊重，体现了法院行政审判工作应有的地位和权威，营造了和谐的行政审判环境。同时对于改变司法运作行政化和地方化现象，保证司法权的独立性，维护裁判的终局性和权威性，平衡行政权与司法权关系发挥重要的作用。

虽然行政首长出庭应诉制度在实践和理论上有着颇多的困境，但是其功能的发挥是有目共睹、不容忽视的，其本身所蕴含的实践价值赋予了该制度的存在的正当性，也为其发展提供了深厚的根基，亟待解决的不是一味的否定该制度，而是应当统一立法，推进改革，为制度功能的发挥提供更良好的法制环境。总之，行政首长出庭应诉体现出了对法律、司法权、相对人的尊重，是推进司法权对行政权监督的重要之举。

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