摘 要:作为刺激内需的有效手段,合理地加大对基础设施建设的投资意义重大。然而长期以来,我国的基础设施建设都是由政府单方承担并提供的,这在资金的筹集以及社会需求的满足方面都有一定的局限性。诞生并长期应用于西方的公私合作伙伴关系ppp模式给我们提供了许多值得借鉴的地方。就全球范围内基础设施建设领域ppp的发展态势进行了探讨,同时对国外发展ppp的成功经验及启示作了归纳和总结。
关键词:基础设施;公私合作伙伴关系(ppp);发展

1 公私合作伙伴关系(ppp)的定义

公私合作伙伴关系(ppp)是指公共部门与私人部门通过签订正式的协议,为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作关系。在这种伙伴关系下,公共部门和私人部门发挥各自的优势来提供公共产品或服务,共同分担风险、分享收益。
另外还有一种对ppp更为宽泛的理解,即将各种形式的而非仅限于契约式的公私合作都归纳入ppp的范畴,这种定义理解在国际上也得到了一定的认可。

2 全球范围内基础设施建设领域ppp的发展概况

(1)ppp的应用在形式上逐渐体现出多样化,在内容上逐渐体现出丰富性。一方面,ppp已逐步涵盖了公共部门和私人部门互动的各种形式,如租赁、特许经营、建设—拥有—经营—转让、设计—建设—融资—经营以及合资经营等。另一方面,就内容性而言(以基础设施建设领域为例),ppp也逐步覆盖至多种类型的基础设施建设项目中,包括硬经济基础设施(公路、桥梁、铁路、电信,等等),硬社会基础设施(医院、学校、供水、排水、监狱,等等),软经济基础设施(研发、技术转移)以及软社会基础设施(社区服务)。LOCalhoST表1显示了ppp在欧洲大陆的应用范围。

资料来源:曹富国,《促进民间参与公共建设的政策与法律分析:政府采购人、供应商与特许经营合同——公共事业民营化一个公共政策与法律分析框架》,2004年。

(2)ppp的应用在全球诸多国家得到普及,如英国、美国、法国、澳大利亚、南非、新加坡等发达国家以及中国、巴西等发展中国家。依据ppp市场成熟度的不同来划分,开展应用ppp模式的国家已经抽象地形成三个梯队。
如图1所示,第一梯队包括中国、印度、俄罗斯、匈牙利、捷克、比利时、南非、丹麦、巴西等国家,其公私合作的复杂程度和活动程度较低,故ppp的市场成熟度较低;第二梯队包括荷兰、意大利、新西兰、爱尔兰、法国、加拿大、美国、日本、德国等国家,其公私合作的复杂程度和活动程度较高,故ppp的市场成熟度较高;第三梯队包括英国、澳大利亚,其公私合作的复杂程度和活动程度最高,故ppp的市场成熟度最高。图中横坐标表示公私合作的活动程度(activity),纵坐标表示公私活动的复杂程度(sophistication)。

资料来源:closing the infrastructure gap: the role of public private partnerships,deloitte,2006年。
(3)ppp的应用已经形成了良好的发展循环套路。客观地说,英国是目前世界公认的最先进的ppp模式使用者。它不仅已经将ppp模式成功运用于交通、公用事业、社区建设中,而且在医疗、教育、监狱及地方政府部门事业的建设应用中同样取得了进展和成效。可以说,英国在各个领域应用ppp的能力及水平都处在领先的位置。
2.1 英国ppp的发展
作为最早提出ppp概念的英国,自20世纪90年代以来,积极改革了它向公众提供公共服务的模式。目前英国ppp模式中的基本形式有服务合同、特许权项目、合资项目、投资项目管理四类。
英国对ppp模式的推广已经形成了较为规范的体系,有多家机构共同参与,包括伦敦国际金融服务局、puk、国家审计办公室、公共会计委员会、地方项目监控组等。作为配套措施,英国政府建立“电力供应管制办公室”、“自来水服务管制办公室”、“国家江河管理局”。同时,英国政府在电信、煤气、自来水、电力产业实行民营化期间所颁布的主要法规对各产业的重要政府管制问题作了相关规定以防止垄断经营的产生。
根据英国的经验测算,ppp这种市场化模式一般可以帮助政府节省5%-20%的费用,但是所提供的公共服务的质量却显著上升。英国的统计数据表明,80%的ppp项目在计划时间内完成,80%的ppp项目控制在预算之内,20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案,而传统的政府采购项目只有30%能够按时完成,能够控制在预算范围内的只有25%,可见,和传统的项目运作方式相比,ppp模式在节约时间和资金方面具有相当大的优势。

2.2 澳大利亚ppp的发展
澳大利亚已经成为世界上ppp模式应用体系最为成熟的国家之一。目前,澳大利亚的公私合作项目盛行于各个方面,但最主要的仍然集中在住房、医疗、交通以及国防领域。表2列出的是澳大利亚最为经典的几个ppp项目成果。
如此迅猛的发展归功于三大原因:第一,在澳大利亚,公私合作不再是一种困扰政府的政治性问题。无论是掌控联邦政府相对权力的自由党还是在地方政府中掌控相对权力的工党都一致推举ppp的发展和应用。第二,各地方政府已经在签订契约方面达到了一定的程序化和标准化。在过去的几年里,各地方政府共同努力,助推了使契约签订标准化的框架构建。目前在

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