(二）、农业税：轻税到调整

１、轻税政策是计划经济的产物

  解放初期税收是国家参与农村经济分配的主要形式，在计划经济建立时期因转型成本剧增、过度动员农业剩余导致1959-1961年农业危机发生后，逐渐让位于剪刀差形式，相应采取了轻税政策。我国目前农业税收制度基本沿用1958年国家颁布的《农业税条例》，征收对象是农业收入，牧业税仅在八个牧业地区征收。条例规定全国农业税平均税率为常年产量的15％，地方政府可以征收不高于正税14％的附加税，轻税政策主要表现在：<1>为了在剪刀差积累机制下适当减轻农民负担，1961年我国农业税计征指标核减为108亿公斤，比1959年征收任务减少87亿公斤。并将这一征收水平一直稳定到1978年。为了促进不发达地区农业经济发展，1979-1983年国家实行农业税起征点制度，全国减免正税和附税共23.65亿公斤。1985年又对贫困地区实行农业税减免政策等。降低了农业税实际税率。<2>农业税的计征依据主要是耕地面积、常年产量、税率和税额，由于40年来没有再进行过查田定产，除了基本稳定的税额外，其它几项都严重不实，实际上变成了包税制。随着农业生产的发展，全国农业税实际负担率已经从1952年的12.2％下降到目前的3％以下，农业税越来越变得微不足道。

２、农业税种分化适应产业结构发展的要求

  农村改革以来，农村产业结构发生巨大变化，多种经营蓬勃发展，乡镇企业异军突起，行业间在比较收益和耕地占用方面矛盾较多，为此，国家农业税收政策进行了必要的调整，<１>、调节农村各业收益。为了解决农业特产生产比较收益明显高于粮食生产，与粮争地的矛盾，并弥补农业税包税制不利于发挥调节功能的缺陷，1983年国务院决定对原包括在农业税中的农林特产收入单独征收农林特产税，并在1989年各地全面开征。1994年又将原征收产品税的部分农、林、牧、水产品与原农林特产税合并，统一征收农业特产税，初步达到公开税负、调整结构的功效。<２>、调节耕地占用行为。为了更有效地保护和利用耕地，加强士地管理，1987年国务院决定对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的行为开征耕地占用税。全部作为农业发展专项资金。

３、农业税调整标志地方政府税权意识增强

  农业税是我国农村的主体税种，在长期的统收统支财税体制下，地方政府缺乏征税的积极性，耕地面积、常年产量等计税依据严重不实，最终形成了包税制。但包税制也引起税收实际负担率过低和有地无税、有税无地现象。突出表现在有一大批新开发的耕地已过免税期而没有征税，联产承包后老灌区的群众意见较大。为此，新疆、内蒙古、宁夏等省区８０年代末开始对新开垦荒地依法征收农业税，列入附加税内。１９９４年分税制实施以后，农业税被划为市县本级收入，解决了信息不对称问题，地方政府加强了征收管理工作，从而使农业税在地方财政收入中的地位和比重得到提高。农业税调整另外一个重要原因是增加县级财政收入，缓解地方财力紧张的突出矛盾，所以真正有动力调整的主要还是中西部不发达地区。当然，我国的“黑地”也主要分布在那里。1990年我国耕地概查面积比统计面积多出66024.5万亩，即实际耕

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