４、政府农业剩余积累机制的弱化是农业公共投资减少的根源

  在十多年来对以中央计划与行政命令配置资源的经济体制进行一系列市场化改革的过程中，分配体制从集权分配走向分权分配，在改善激励结构的同时，因传统剪刀差积累机制的弱化而减少了政府财政收入。财政收入占ＧＤＰ比重已经从1978年的31.2％下降到1996年的10.9％。中央财政收入占全国财政收入比重从1986年的36.7％下降到1993年的22％，地方政府事权相应扩大，部分发达地区藏富于民。1994年实行的分税制正逐步扭转中央政府宏观调控能力削弱的局面。国民经济初次分配结果制约着再次分配，财政农业支出状况恶化尤其引人注目。农业税收（明税＋暗税）具有积累资金的功能，其实际上是国家进行农业基本建设投资和科学技术推广等公*品的成本，或者说是农民享受国家公*品后支付的价格。由于剪刀差机制的弱化和税收功能的僵化，国家从农业上得到的资金积累现在已经相对减少，农业被认为是低效产业，资金积累大量流向工业和服务部门。财政农业支出比重从1980年的12.4％下降到1993年的8.4％，分税制后因中央财政支农状况好转而比重略有提高。由于没有界定各级政府发展农业的事权，地方政府投资非农化行为严重，致使农田水利设施严重老化，农业技术推广机构面临“线断、网破、人散”局面，严重影响了农业生产的稳定发展。

   (三)、使用费：创新未均衡

   1、农民负担问题是公*品供给过剩与分摊技术困难的体现

  农村人民公社解体以后，新成立的乡政府相应设立了乡财政，但其支出范围在传统制度内非常有限，“收费”成为弥补农村公共品供给短缺的主要制度创新形式。制度的形成过程是一个多次博奕的过程，农民负担问题反复引起关注就是各方讨价还价的表现。而农民压力集团的缺乏,使农村制度外公共品供给的决策程序成了自上而下的单方意愿。从中央到村组，各级政府各个部门都有权出台各种收费、集资、摊派项目，而其使用过程却根本不受监督，造成了部分公共资源的挥霍浪费。地方资本原始积累水平决定了区域间农村公共品成本分摊方式的迥异。经济发达地区基层政府的运作建立在集体经济基础之上，有条件通过以工补农减轻农民负担。而越是经济不发达地区各项事业越依赖收取税费运转，1996年我国农民人均负担集体提留摊派和上交集体承包任务，东部地带60.9元，其中上海、广东、天津集体提留和摊派分别仅为3.41元、6.21元、12.78元。中部地带97.1元，其中黑龙江、河南、湖北集体提留和摊派分别为172.73元、71.51元和70.51元，西部地带新疆负担上交和提

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