关键词: 土地补偿费/收益分配机制/村民资格/分配方案

内容提要: 征收补偿收益的分配问题主要涉及土地补偿费的分配,一般不涉及安置补助费和附着物及青苗补偿费。征收补偿收益分配权的行使主体应为村民会议或村民代表会议,享有征收补偿收益分配的权利主体应为本集体组织的村民,但某些特殊群体也应有收益分配权。征收补偿收益的分配方案要遵守分配程序规定,只有村民会议才有权制定分配方案并应有相应比例的人数表决通过才能执行。

为了规范征收补偿费的分配和减少分配过程中的争议,有必要对土地补偿费(有时也涉及安置补助费)的分配机制进行探讨。
一、征收补偿收益分配权的行使主体

土地补偿费是支付给丧失土地使用权而支付给集体土地所有人的替代价值,应归属于集体土地所有人。但由于现行规则关于集体土地所有权主体的法律界定不清,土地补偿费的利益归属必然在实践中引发歧义与争端。依《土地管理法》规定,集体土地所有权有三种主体形式:乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内农村集体经济组织所有,其财产分别由乡、村集体经济组织、村民委员会经营管理。虽然,《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织,但是,这里的农村集体经济组织的涵义并不具体,导致在土地补偿费的支配权上,出现大家都来主张权利现象。

可见,法律实际上规定了集体经济组织和村民委员会对土地补偿费都有分配权,这产生以下问题:首先,集体土地所有权主体缺位,在那些不存在乡(镇)农民集体经济组织的地方,土地所有权主体是谁不明确,是村委会、乡政府还是村民小组,易生争议。LOcALhosT即便是在那些存在乡(镇)农民集体经济组织的地方,由于农村集体经济组织承袭原有的三级所有、队为基础、政社合一的模式,不仅村与村内经济组织之间、原生产大队和生产队之间前者包容后者。究竟哪种实体可以行使土地集体所有权模糊不清。这种模糊状态导致了权利真空现象,农民中没有一个人知道究竟谁拥有土地。这使得各级政府和集体经济组织都可以分头介入土地权利的管理。[1]在不涉及利益分配时,乡政府、村委会、乡村经济组织都不关心所有权主体问题;一旦土地征收补偿费下发,都争先恐后地去主张土地所有权主体,并举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为主体混乱,才产生了补偿费“乡扣”、“村留”、“乡村集体经济组织提”的现象。结果,到农民手中几乎所剩无几。据全国人大常委会在2004年初组织的土地执法检查中发现,湖北襄荆高速公路征地补偿费被有关部门层层截留达45%。[2]其次,作为土地代偿价值的土地补偿费无法由作为集体成员的农民直接支配而留于集体经济组织,由于权利义务不明,农村集体经济组织的内部成员如何行使权利,是按人还是按土地份额进行分配无法确认,导致出现类似其他集体财产人人所有,人人无权的现象,农民的土地利益被虚拟化。法律虽然规定了土地补偿费侵占、挪用的法律责任及农民的举报机制,但并没有规定处分土地补偿费的规则,土地补偿费被少数管理者所控制,实践中个别地区将其作为集体收入用于村干部工资和支付其他行政开支,以至于在村民中私分甚至巧立名目落入村干部腰包,严重损害了广大农民的合法权益。[3]

法律规定集体经济组织和村民委员会都有土地补偿费的分配权,导致出现上述问题,如果法律明确集体经济组织和村民委员会中的一个组织来行使土地补偿费的分配权,是否会在分配效果方面有所改进呢?我们认为,可能也不行。第一,农村集体经济组织作为土地补偿费的管理机构来行使分配权,既不明确,又不适应农民集体所有权行使的需要。因为农村集体经济组织要么在许多农村已不存在或者名存实亡,要么在农村又有多种类型和层次,在同一个农村里有多个集体经济组织存在,那么,到底由哪一个农村集体经济组织行使土地补偿费的分配权就很不明确,有可能会出现混乱状态。第二,如果规定村民委员会作为土地补偿费的管理机构来行使分配权,存在着政经不分的弊端。村民委员会按照《村民委员会组织法》的规定是村民自治组织,但在实际生活中它具有准政府的职能,除了发展本村经济、兴办文化、教育和其他公益事业,调解民间纠纷,维护社会治安等自治职责外,更多的是协助政府完成计划生育、税收、征兵、民兵训练、拥军优属等政府职责,同时还要应付政府各部门的检查指导、迎来送往、摊派等行为。在实践中,村民委员会相对于农民来说的权力是比较大的,且因缺乏必要的约束和监督而得以膨胀,从而可能导致乡村基层干部把土地补偿费转为办公经费,甚至以权谋私和中饱私囊,这极大地损害了农民利益。这正是由于我国土地管理法缺乏一套保障农民实际享有、行使集体土地所有权的具体途径,农民对其土地所有权缺乏实际操作性,因而各类土地管理者对土地的管理行为就不能真正表现土地所有人的意愿,对其监督也成为空谈。

因此,为了消除上述弊端,我国应明确立法规定农村集体土地所有权的成员大会(即村民大会或村民代表大会)为我国土地补偿费的分配权行使主体,由全体村民共同来行使这一权利,以避免不公正现象的发生。以村民大会或村民代表大会作为土地征收补偿费的分配主体,是符合法理和法律规定的。从法理角度而言,我国农村的土地集体所有权,实际上为民法所有权制度中的总同共有类型,其主要特点是成员资格不固定的团体,以团体的名义享有所有权,团体的成员因取得成员的身份而自然享有权利,因丧失成员身份而自然丧失权利。成员的加入可以是任意的或自然的,取得成员身份后自然享有财产权利。[4]按照当事人意思自治原则,所有权的行使应当体现所有权主体的意志,实现其利益要求,共有权的行使一般以全体共有人的协商一致为原则。我国农村集体所有权是一定范围农村集体全体成员的总同共有权,农村集体所有权的行使,要体现农村集体成员的共同意志和利益,农村集体成员大会或代表会议就是形成农村集体成员共同意志的最好形式。农村集体成员大会为农村集体所有权主体的权力机构,已由《村民委员会组织法》确定下来。土地补偿费作为集体所有土地的替代价值,是由全体成员享有的,因此

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