企业所有者、经济调节者，相应具有行政管理职能、所有者职能、经济调节职能等三种职能，拥有行政权、所有权、调节权等三种权力。对这三种权力进行合理划分，是合理界定政府职权的基础性分权工作。实际上，如果对“政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则”的表层含义进行解构，其基本内涵实际上包括两个层次的分权：首先要实现基础性的分权———将行政管理权与国家所有权分开；在此基础上实现政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开，对这三个分开进行法理上的提炼和概括，其基本含义就是将国家调节权和行政管理权分开。
对于行政管理权与国家所有权应当分开，早已成为共识，也是20多年来改革的最基本内容，在历次机构改革中被反复强调，“十一五规划”提出的分权原则第一项“政企分开”强调的就是这个主题。但是，国家调节权却长期混同在行政管理权中，人们将其等同于行政管理权的一种，没有进行进一步的权力区分。而改革实践中早已出现了国家调节权与行政管理权分开的试验，只是当事者可能并没有明确意识到是从行政管理权中分离出一种新的权力形态———国家调节权。
一、国家所有权与行政权分开
在公有制为主导的市场体制下，政府对于市场而言，绝非单一以管理者———局外人身份出现，同时还是我国占主导地位的国有经济的所有者，本身参与了市场竞争，是市场竞争主体之一。政府兼具局外的管理者与市场本身的参与者两种角色：不仅是市场外部管理者、监督者，还是市场内部竞争者、当事人。这一政企不分的症状曾长期困扰我国经济的市场化、竞争的公平化，当前最典型的乱象则表现在邮政、铁路、电力、医疗、文教等这些集调控、管理、经营功能于一身的公共部门。locALhost当然在具体个案中，政府在干预某一类经济关系时，有时是以单一的局外人或参与者身份出现的，例如，2005年以来，政府在对房地产市场进行宏观调控中，仅以行政管理者———局外人的身份出现；有时则同时以两种身份出现，例如，国有股减持问题，当初政府是以市场管理者(局外人)的身份出发，希望通过国有股减持，解决国有股“一股独大”导致“国企病”在股份制上“借尸还魂”而使股份公司的企业”，不同于石油、航空、银行这类“经营性国有企业”，后者的功能不是提供市场不能或者不愿提供的产品和服务，而是为了牟利，壮大国有经济，举办这类企业不是为了履行国家调节职能。所以，无锡的探索已经进入到改革的更深层次———国家调节权与行政权分开，所谓的“管办分离、政事分开”实际上是将国家提供市场不能或者不愿提供公共产品这一拾遗补缺功能———即国家调节权(表面上非常容易将其理解为国家所有权)从行政机关中分离出来：医院、学校等行使经营权、几个管理中心行使国家调节权(其中主要指国家对公共事业的所有权)、行政主管部门行使行政监督管理权。
进一步分析，我们还可以看到，无锡的改革已经深入到了第三层次的分权，即将国家调节权中的市场规制权与国家投资经营权进一步分开，配置到不同的调节主体。几个管理中心行使国家调节权，分权后的文教、卫生、体育行政部门行使的不是传统的行政权而是政府对文化、教育、医疗、体育市场的规制权，相当于工商行政管理部门对普通商品市场的规制权，其职能、地位应与银监会、保监会、证监会等无异。【30】无锡的改革在实现了国家所有权、国家调节权与行政权三权分开之后，对国家调节权实现了进一步分工，不能简单地用“政企分开”来概括“无锡新路径”。
或许“无锡新路径”是“十一五规划”所要探求的分权之路。

【注释】
【1】邓瑾,吴敬琏•一个人的“传教”.南方周末,2005-10-13(18).
【2】关于这方面的【3】王名扬.美国行政法.北京:中国法制出版社,1995: 99.
【4】陈清泰.深化国有资产管理体制改革的几个问题.管理世界, 2003(6): 1.
【5】罗干.关于国务院机构改革方案的说明.人民日报, 1998-03-06.
【6】刘文华教授提出:在论坛, 2001(4): 202-213.
【15】朱最新.行政权概念新释.武汉大学学报:哲学社会科学版, 2005, 58(6): 762.
【16】抽象性是指国家调节针对整个市场而言,而不是针对某一具体的市场主体,不和具体的市场主体发生