富人拿出一部分财富救助穷人，而政府在这个救助与被救助的过程中应当起主导作用和积极作用。言下之意，社会救助既是政府的一项社会义务，也是其一项法律义务，被救助者有权利诉诸法律。上列争论表面看是一个问题中的不同论点和认识，但其对社会行政法的发展具有决定性的指导意义。我们若将上述论点演绎到社会行政法完善中来就是政府要么消极地对待社会行政法的发展和完善，要么采取积极态度制定一些社会行政法。我国长期以来在立法格局上采取的政府推动的模式，即由政府部门根据社会的情势决定某些部门法的制定与否。在我国2003年提出构建社会主义和谐社会的方略以后，政府对社会问题的关注便是责无旁贷的，这既符合我国的传统，又非常有利于和谐社会构建中的高效率。那么，我们究竟如何使社会行政法予以完善呢？笔者试从下列方面予以设想：
（一）合理分配社会行政法的立法权
在现代社会中，行政权力的界限已经不象以前那样清晰了，换言之，权力分立的理论与实践已经存在严重危机，这个危机在二十世纪初美国学者古德诺就给予了留意，并从理论上进行了论证和预测。[23]事实上，即便是在三权分立国家，行政权不是总统和行政部门绝对享有的，立法权也不是国会独占的。这种权力行使的模糊性在我国也有所体现，而在我国这种模糊性的直接结果就是立法权以外的权力对国家立法权的无端占有。当然，此种趋势是由一定的经济、政治、技术因素决定的，甚至是不以人的意志为转移的。进一步讲，立法权的模糊性可能有利于立法对社会调控的适应性，例如，国务院享有制定行政法规的权力便可以使诸多行政事务有章可循而不待立法机关设计。然而，无论如何，立法权必须归于立法机关的控制之下，基于这个基本理念，2000年我国制定了《中华人民共和国立法法》，以法对我国立法权作了具有时代精神的规定。一方面，允许最高立法机关以外的其他国家机关制定行政法规范，或地方行政法规范，另一方面，重要的立法权必须集中在最高立法机关手中，这就是我们所说的法律保留原则。《立法法》上列两个进路基本上使我国行政立法权明确化了。但是，在行政法治实践中情况则要复杂得多，一些本该由最高立法机关制定的行政法规范有时被一些低层机关制定，以下位法的形态出现。社会行政法比例中行政机关制定总量偏大就是例证。鉴于此，笔者认为有必要合理分配社会行政法的立法权，例如，五个范畴的社会行政法都应当有一个基本法，规定此一范畴社会行政管理的基本事项。可以由国务院制定每一个具体范畴的行政法规作为上位法的实施细则，其他具体事项则可以由政府部门制定规章，或者由地方制定地方性法规或地方政府规章。地方制定有关适合本地特色的具体社会行政法是有优势的，例如，湖南省在1987年就制定了《农村五保户供养办法》,1994年就制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送条例》等。社会行政法立法权的合理划分是我国社会行政法完善的基础条件。地方在社会行政法制定上的立法权问题是值得研究的，这中间有一个价值取向问题，即是说，可以有两个不同的价值选择：第一个是尽量提高社会行政法的立法权，如社会行政法大多由中央立法行使，这个价值取向的理论根据是社会行政法本身是法律位阶相对较高的行政法，诸多社会行政法与宪法规范有直接的关联性；第二个是适当下移社会行政法的立法权，有限拓宽地方在社会行政法中的立法权，这个价值选择的理论依据是社会问题本身就带有地方性和区域性，由地方解决可能更加妥当一些，上列两个价值选择究竟哪个更理性、哪个更可行，恐怕是需要研究的，甚至国家应当作出一个立法上的价值导向。
（二）依法确立社会行政法的法治原则
科特威尔指出：“制定新法的机构必须具有权威性，也就是有一定威信性的。在西方典型的民主制度中，立法比其它调整的形式更有权威性。立法机构的民主授权为实现改革的某种行为提供一种合法性。除立法机关外，次一级的权威性表现为行政命令、管理机构的决定和法院判决。应该指出：对于法院来说，一般并不是缺乏必要的权威性，而是作为政策制定机构的合法性。”[24]该论表明法律的制定过程本身就是国家权威在调控社会事态中的体现。社会行政法制定尤其社会行政法的内容更应当体现国家机关的立法权威和管理权威。在笔者看来，这些权威必须以确立法律原则的形式展现于立法过程和法的内容之中。目前我国社会行政法制定的随意性相对较大，一些地方常常用政府规范性文件的形式解决社会问题，并且使解决的方式、方法成为反复适用的规则，[25]此类社会行政法规范实质上既破坏了法制的统一，又没有能够从根本上解决社会问题。在我国社会行政法还处于起步阶段的情况下，国家应当尽快依法确立社会行政法的法治原则，这些原则应当从两个方面考虑，一是从社会行政法制定过程来考虑。即通过法治原则对社会行政法的制定程序作出规定。二是从社会行政法实体上应当追求的价值目标上考虑。即对任何一个机关制定社会行政法时实体上作出原则性规定。《中华人民共和国宪法》在“公民基本权利和义务”一章中的基本条款可以直接成为法治原则。同时中央有关社会控制和社会过程的文件精神亦可以作为社会行政法的原则。地方立法能否确立社会行政法的原则是值得探讨的，从立法法所确立的法制统一原则出发，应当说社会行政法总的立法原则应当由中央层面的立法确立，而目前地方立法还是确立了一系列有关社会行政法的立法原则，当然，这些原则的适应范围仅仅适用于该法规所调整的领域。
（三）适度选择社会行政法的侧重点
“严格说来，法律的首要和主要的目的是公共幸福的安排。但是，安排有利于公共幸福的事务，乃是整个社会或代表整个社会的某一个个人的任务。因此，法律的公布乃是整个社会或负有保护公共幸福之责的政治人的事情。这里象其他任何的情况一样，公布目的的人也就是公布用以达到目的的手段的人。”[26]从普遍意义上讲，法律的主要目的或首要目的是对公共幸福的安排。但是，法律在安排公共幸福时并不是无所选择的。社会行政法的制定更应当如此，因为社会行政法是积极行政法的范畴，一个社会中的社会事务和社会问题常常是方方面面的。其中每

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