摘要：改革开放的今天，作为协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量，被人们称为“二公安”的保安服务业，至今没有一部完整的企业、事业单位从保安公司雇佣了大量的保安人员，在各种大型的商业性活动中也出现了大量的保安人员，警察部门由于警力不足也从保安公司雇佣了大量的保安人员从事企业迅速发展，取得了一定成绩。保安服务业在维护社会治安和公共秩序等方面发挥了积极的作用，但其法治化进程却一直不尽人意，基本状况表现为：至今尚无有关保安服务业的专门性法律、法规，甚至缺乏法律、法规层面上统一的专门性规定，保安服务业的发展及其管理主要依靠有关的政策性文件，以及散见于有关法规中的相关规定、有关部门在不同时期发布的有关规范性文件、有关的地方性法规和地方性规章等。

目前对于保安服务业有着直接影响的政策性文件主要是中共中央办公厅、国务院办公厅1999年5月下发的《政法机关保留企业规范管理若干规定》。公安部、国务院法制部门曾经在前几年组织起草《保安服务业管理条例》，但是，由于在一些基本法律关系上没有理清，特别是公安机关与保安服务公司之间的关系没有彻底明确，所以，一度出台希望很大的《保安服务业管理条例》遭到搁浅。在实践中，为了加强对本行政区域内的保安服务业的管理，天津、广东、广西、河南、辽宁、云南等十几个省、市、自治区的人大常委会或人民政府，都先后制定了地方性法规或地方性政府规章。

我国关于保安服务业方面的法规不统一，还没有出台以保安服务业为调整范围的专业性的保安服务法律或法规，保安服务业的法制建设任务很重，尤其是保安服务业方面的立法工作需要进一步加强。loCaLHOst

（二）中国保安服务业法律化存在的主要问题

1.无法可依 从总体上说，我国的保安服务业还处在无法可依的状态。迄今为止，尚没有就保安服务业制定专门性的法律乃至行政法规。有关的规范性文件只是对保安服务业的设立、经营、管理等作了若干比较原则的规定，缺乏可操作性。要解决保安服务业法律化的问题，必须在立法上下功夫。

2.保安服务业的法律性质不明 目前公安部出台的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》中规定，保安服务公司是为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量。保安服务公司由公安机关统一领导、管理和组建。这些规定并没有完全弄清保安服务企业的法律性质，只允许公安机关设立保安服务公司，实际上是政企不分的模式。应当根据《行政许可法》的规定，来重新界定保安服务公司的法律地位，依据特许经营权的思路来改造保安服务公司的企业性质，增强法律、法规对其的约束力。

3.保安服务的范围相对较窄 根据公安部目前的规定，保安服务不包括为个人的人身安全提供安全服务。而在实践中，恰恰是个人对安全服务存在着广泛的需求。如出现的私人保镖和不合法地提供安全服务的情况，引发了一些不必要的法律纠纷。从对保安服务规范管理的角度来看，应当通过制度改革来将所有的安全服务行为都纳入到法制轨道。

4.保安员的权利界定不清 在社会上存在的保安服务方式很不规范，特别是保安人员所持有的安全设备和所采取的保安手段没有得到有效控制，有的甚至在行使着公安人员的职权。所以，应当通过立法的方式和手段，使得客户能够明确了解自己的合法权益。保安服务业立法的缺位还导致保安服务企业与保安从业人员之间的权利义务关系不明确，不利于其从事保安服务工作。

5.管理中与其他法律、法规确立的制度相矛盾 由于缺乏较高位阶的专门性立法，造成了在实际管理中，保安服务业的管理同其他法律、法规确立的制度之间存在着矛盾。比较典型的是与《行政许可法》的矛盾，《行政许可法》出台后，部委规章或者是规范性文件已经不能再设立行政许可项目，所以，保留公安部确立的保安服务的特许经营项目实际上与《行政许可法》的基本法律精神相违背。而这一矛盾只能通过加强保安服务业的立法来解决。由于缺乏保安服务业的专门立法，对保安服务业的认识不统一，也造成了国家有关政策、有关部门的规范性文件同地方法规之间，以及地方法规相互之间在具体制度上的矛盾。比如，按照国家的有关政策，保安服务只能由公安机关独自开办，[12] 但是，各地方出台的有关法规、规章中并没有突出此类规定。这种地区间的差别往往会影响保安服务业在全国范围内的市场化。

总的来说，我国的保安服务业经历了从无到有、从不健全到逐步完善的过程，有关的规范性文件借助其灵活性，在我国保安服务业的健康发展过程中起到了积极的作用。但是，随着保安服务业的进一步发展以及来自于国内外的种种压力，现行的缺乏法律、法规的状况所带来的种种弊端也逐步暴露出来，并已很难适应我国保安服务业进一步发展的需要。为此，迫切需要结合我国的实际国情，进一步加快我国保安服务业的法制化进程。就现有的保安服务法律化的情况来看，保安服务公司与公安机关、保安服务公司与保安人员、保安服务公司与客户、保安人员与居民等之间的法律关系并不是非常清晰，需要从法理上进行认真研究，在法律制度上设立起比较科学的管理机制。

（三）问题的原因分析

总结我国保安服务业二十几年来的发展，之所以出现法律落后于保安服务业发展现实的局面，主要的原因如下：

1.国家对保安服务业不适当的政策管理 对保安服务业的政策规制过于严厉，导致了保安服务业的发展规模受到体制的限制以及保安服务公司自身的法律地位不能完全独立。一方面，导致其他性质的保安服务企业或者是保安服务业务的存在和发展缺少制度上的合法性，另外一方面，也导致了公安机关开办的保安服务公司长期以来其法律地位无法明确，相关的法律、法规也无从确立保安服务公司资产的权属机制以及相关的权利和义务。 保安服务公司被社会公众和客户视为“二公安”，保安服务公司自身的职

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