的侵害，防止政府信息公开流于形式而陷入人治的误区。可以说，没有程序正义就没有实质正义。任何肆意扩大或缩小政府信息公开内容、程度、范围的行政行为，都是对社会整体利益和行政相对人具体利益的一种侵害。[9]政府信息公开过程中引入公众参与制度是防治行政恣意的有效方法，是保护公民基本权利的需要。
（二）政府信息公开过程中引入公众参与制度是合理认定公共利益的需要
维护并实现“公共利益”，是现代政府公共管理的重要职能，也是政府活动正当性的来源。如果说个体利益的表达与个体分别据有的独特的分立的知识有关，那么，公共利益之可能则需要集结、全面掌握个体据有的分立的知识。根据肯尼思·阿罗(kennetharrow)在《社会选择：个性与多准则》中的概括，人类发明的集结个体利益的途径有四种：(1)传统型：社会决策由那些在任意特定环境下都能作出决定的、包罗万象的传统规则如宗教法规来确定；(2)独裁型：社会决策由单个人或者小团体来作出；(3)投票表决；(4)“市场”机制。在近现代社会中，传统型和独裁型两种决策规则已经逐渐被淘汰。福利经济学也已经论证，市场机制在提供公共产品上往往也会无能为力。因此，在现实社会中还必须存在一种市场逻辑之外的机制，以包容所有个体性的知识，进而体现、表达公共利益。现代社会的民主实践为此给出的解决办法是投票规则[10]，也就是代议制的民主选举过程。但是，代议制民主政治仍不能回避合法性的拷问。在宪政民主制度之下，选举过程固然表现为“一致同意”，但这种“一致同意”只是一次性的，之后的政治建制缺乏一种如阿伦特所说的“持续的同意”，可能沦为韦伯所言的非人格化的、仅受形式规则支配的技术官僚统治。为解决这一“合法性危机”，哈贝马斯在其交往行动理论框架下，发展出了一种新的民主范式，即程序主义的商议民主政治。商议民主的实质在于：反对一切形式的强制，公共意志的形成必须包容所有人不同的意见，通过理性的论证或争论以求得共识。也就是说，在代议制的民主选举之外，还必须继承古希腊和卢梭的传统，实现“在场的”的直接民主，公众的参与以自由参与对公共事务的讨论的方式进行，将公共权力重新置于“持续的同意”的基础上，以重建合法性的社会基础——公民在公共领域对政治的直接参与。由此，确认公共利益合法性的必要条件是：认定公共利益须有程序的合法性，须有公众广泛参与下形成的共识，须对可能的受损者进行合理补偿。[11]政府信息公开的实施，尤其是政府信息公开范围和事项的确定，涉及公共利益的保障和实现以及与私人利益的平衡。为了合理地认定公共利益，必须在政府信息公开过程中引入公众参与制度。因为，公共意志的形成和公共利益的集结，不仅表现为民主选举过程中的权衡与妥协，而且也与公民在公共权力运作过程中的理性辩论与自由协商有关。公众参与作为一种现实的政治建制运用于政府信息公开过程中，不仅有利于公民基本权利的保障，也有利于公共利益的实现。
三、《政府信息公开条例》对政府信息公开过程中公众参与制度的规范缺失
在现代法治国家，民主需要法治的规范和保障。因此，法律对公众参与制度加以规范是必要的。否则，公众参与就难以有序、有效地进行。至少应在下述方面加强对公众参与的规范和保障：1.凡是相应法律、法规、规章所调整的事务具有公众参与的必要性和可能性的，都应明确规定公众参与的范围、参与的途径和参与方式。2.通过法律、法规、规章明确规定公众参与的程序、方法，以保障公众参与的有效性与公正性。例如，就行政决策听证会这种参与形式而言，对于参加听证会的公众代表选择的程序和方法、听证会主持人产生的程序和方法、听证会进行的程序、听证会举证和辩论的方式、听证记录和记录要点的整理方式、记录或记录要点的效力等问题，都必须在法律上予以明确。[12]政府信息公开是重要的行政行为，涉及公民基本权利的保障和公共利益的实现，行政机关在实施这一行为的过程中，有必要引入公众参与制度。《政府信息公开条例》作为目前我国专门规范政府信息公开的位阶最高的规范性法律文件，应当对政府信息公开过程中的公众参与制度作出相应规定。《政府信息公开条例》对公众参与制度的构建有利于转变政府的行政观念，树立行政服务的意识，把公开政府信息作为自己的义务和社会公众应享有的权利来对待，提高政府行为的透明度，赋予公众更多的知情权，实现政府信息公开的效用的最大化。
然而，综观《政府信息公开条例》的规定，我们可以看出，公众参与制度在政府信息公开过程中的缺失。《政府信息公开条例》第四条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构的具体职责是：……（四）对拟公开的政府信息进行保密审查；……”由该条规定我们可以发现，对拟公开的政府信息进行保密审查的是政府及政府部门指定的“政府信息公开工作机构”。这个“保密审查机构”和本行政机关以及保密机关是何种关系，保密审查方式是采取工作人员独任审查制还是合议制，保密审查过程是否要征求专业咨询机构的意见，都没有明确的规定。审查主体性质和审查程序的不明确，将直接影响政府信息是否属于豁免公开范围的判定，将会使信息公开制度处于不确定状态，有可能造成行政机关过大的自由裁量权，不利于信息公开制度的有效运行。《政府信息公开条例》第十四条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。……”由该条规定我们可以发现，在政府信息公开范围和事项的确定上，行政机关具有单方面的决定权，行政相对人没有必要的意见表达权和参与决定权。这是因为：首先，某一政府信息是否属于国家保密事项由行政机关单方审查决定。其次，对

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