【摘要】对于应然价值追求和实然价值追求的混淆是我国当前大学章程难产的重要原因。在现行的制度环境下，我国难以实现西方意义上的、完全的大学自治，因此应当将“自治”作为应然的、终极的价值追求，而把考试的内容。可以说学校的两大主体：教师和学生，既没有教的自由也没有学的自由。”[10]因此，且不说以《白鹿洞书院揭示》为代表的我国古代的“书院揭示”同现代意义上的大学章程不具有可比性，即便存在一些相似，从中也丝毫看不出一点“自治”的意蕴。时至民国，在西方社会制度的猛烈冲击下，我国开始出现近代意义上的大学（主要是私立大学），一批典型的大学章程也纷纷涌现，“而这些章程是由国家教育部制定的，国家教育部既非私立大学的举办者又非学校本身。所以教育部公布这些专门学校规程并非大学章程，只能是国家的教育法令。”[11]可见，民国时期的大学，即使是私立大学，其自治程度也应当是较为有限的。新中国建立之后，国家实行高度集中的计划经济管理体制。在这种大背景下，大学管理也采取了政府高度集权管理的政策，逐渐沦为政府的附属机构。虽然随着改革开放和市场经济的发展，我国大学逐渐取得了相对独立的法人地位，但是其诸多重要的事权仍掌握在教育行政主管机关手中，对如西方大学般的“自治地位”依然求之而不得。

其次，自治成为我国大学章程的价值追求并无法律和政策的依据。“大学自治”在我国的提出主要有两个源流：一是现代大学制度及其理念的传入使得大学自主产生了自治的诉求，二是国家通过立法和政策对“大学章程”这一在西方从来都与“自治”密不可分的制度样态的极力推动。lOcAlhOsT由此学界普遍陷入了这样一个理解误区：国家要积极推动大学“自治”制度的建立。然而在事实上，我国从来都没有一部法律或政策明确提出“大学自治”的目标：1995年施行的《教育法》，全篇共有4个条文提到了“自治”一词，但要么是和省、直辖市并列列举的“自治区”中的“自治”，要么是同企业事业组织和社会团体并列列举的“群众性自治组织”中的“自治”，并无“大学自治”的表述；1999年施行的《高等教育法》全篇共有5个条文提到了“自治”一词，却仍无一例外地均为和省、直辖市并列列举的“自治区”中的“自治”。值得一提的是，作为某种意义上的有意识地“替代”，两部教育基本法都不约而同地反复提及“自主”的概念。[11]无独有偶，现行所有的相关政策文件也纷纷言“自主”而讳“自治”。如1999年12月教育部在《关于加强教育法制建设的意见》中进一步指出，各级各类大学要“依据法律、法规的规定，尽快制定、完善大学章程，经主管教育行政部门审核后，按章程依法自主办学”；近来公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》以及《国家教育事业发展第十二个五年规划》中仍依然沿用了“自主办学”的表述逻辑。总之，我国高等教育相关的立法和政策从未提出“大学自治”的概念，“依章程自治”似乎仅仅是学者们在解读规范性文件时一种主观附会的美好憧憬而已。

再次，既有的权力运行模式决定了自治难以根植于我国大学的章程。作为现代大学制度上的“大学自治”，其实践要求主要体现在两个方面，即大学能够免于遭受外部权力的过分干预（即“独立办学”），以及大学内部真正实现学术自治（一般体现为“教授治校”），但实际上这两个要求在我国目前的权力运行模式中难以满足。就外部权力的作用而言，又可分为两个方面。其一，从外部行政关系来看，我国大学不仅有相应的行政主管机关作为其直接上级部门，而且大学本身也具有行政级别的分属，甚至有数十所大学被明确确认为副部级单位。[12]这就使得行政制度中的层级结构被耦合到大学和其上级主管行政机关的关系中来，从而为上级行政主管部门对所属大学的行政干预提供了固定的制度路径。其二，从党内关系来看，由于《高等教育法》第39条明确规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，因此党委实际上成为一所大学的最高决策机构。[12]而从中国共产党内部的制度框架来看，上下级党委之间实行的是严格的“命令——服从”和“要求——执行”的传统科层体制，这也成为更高级别的党委干预大学内部事务的主要途径。就内部权力的运行而言，我国大学普遍存在“行政化”的倾向，其主要体现为校内行政权力极度膨胀、高校内部管理氛围官样化、学术权力被极大窒息等。学术权的式微本身就使得大学内部失去了自治赖以根植的制度生态，同时也就加剧了外部权力对大学自身运行的干预和影响。[13]

最后，我国大学在财政上无法实现完全的自治。在市场经济条件下，一个组织机构能否真正地贯彻和实践自我意志，关键在于其财政独立性。从这个角度而言，西方大学也正是由于对国家财政的较小依赖性而真正实现了一个民事主体的自治，但这在我国却是很难实现的。就公立大学而言，国家和地方政府的财政支持占据了其财政收入的绝大部分，具有极强的财政依赖性。据教育部、国家统计局和财政部2007年11月21日发布的《2007年全国教育经费执行情况统计公告》，2007年全国教育经费为12148.07亿元，其中国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、征收用于教育的税费、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项）为8280.21亿元，比例达到了68%。以作为典型的公立大学的浙江大学为例，就其1997年的财政收入而言，总计12300万元，其中中央财政6000万元，地方财政5000万元，学校自筹仅1300万元，国家财政投入占到学校总财政收入的近90%。[13]而在其他一些公立（中央部委直属或省属）高校，国家财政在学校年度财政收入中的比例也都扮演着绝对主角。[14]可见，我国公立大学财政对于国家财政的依赖性很强，在这种情况下妄提大学的“独立的自治的地位”显然是不合实际的。而就民办大学来说，一般“具有独立的法人资格、独立承担民事责任、独立进行财务核算、对其拥有的一切资产有权进行自主的的支配和管理”等，[15]由于民办大学在很大程度上视同为“企业”，因此实行自治的条件要远远好于

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