关键词: 国家结构/效率型法治/民生型法治/民主型法治

内容提要: 目前企业、物质资源等等，地方的实力空前壮大[10]；1978年以后，中央继续加大对地方的“放权”，同时也放松了对个人的束缚，不断地赋予其各种经济权利和民事权利，社会上无数分散的个人也形成了一个发展实体，“中央·地方·个人”的国家结构由此形成，并对中国的经济增长和社会发展起到了决定性的推进作用。中国的法治建设正是围绕着设计这种国家结构而展开的。由于这一结构是纵向的，围绕着这一结构而进行的法治战略部署，可以称之为“纵向部署”。
需要说明的是，中国的法律呈现出一种独特的“多元现象”。构成中国的法律体系的，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规四类。除此之外，如果以法律社会学的观点来看，司法解释、党规党纪等有着实际效力的规范性文件，也应该归属于法律渊源。尤其是党规党纪，是我国干部人事制度的主体，在构建中国的政治制度方面发挥了巨大的、无法忽视的作用。因此，本文在论述法治发展的时候，也必须提到这些对现实中的中国制度影响巨大的规范性文件。此外，论述中国的法治发展，不可避免地要提到党政关系。我国实行的是同级党委领导同级其他一切组织机构的制度，横向的“分权制衡”几乎不存在。本文所述的“中央”和“地方”将遵从现实，既包括党组织、又包括国家机构。下文将具体论述这三大步骤。

第一步：效率型法治

这一步的法治建设源于改革开放，至今仍在进行。“法治”要求在整个国家的主要领域实现“法律的统治”；虽然“依法治国”是在二十世纪末期才提出的，但其以往的法制建设其实也是法治建设的一部分，是法律实现对国家全面“统治”的第一步。LOCalhOsT中国改革开放是以提高经济增长效率和政府治理效率为导向的。家庭联产承包责任制、财税体制改革、企业制度改革、精简机构、党政分开、干部体制改革等重大改革都是以效率为导向的。法律也正是在这一背景下，被作为能够提高效率的有力工具而引进的[11]。这一阶段的法治建设，也服务于提高国家治理效率和经济增长效率的大局。这一步已经得到了很大实施，主要体现在四个方面：
一，制定国家和国家机构的组织性法律及其运作性法律――前者建立了“国家”和“国家机构”的组织体，后者规定了这些组织体的运作方式――使它们以法律的形式稳定下来，为提高效率奠定基础。这类法律包括：规范整个国家组织的《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《反分裂国家法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，等等。这类法律有一个缺陷，就是相对忽视“运作性”法律，尤其是忽视了人民参与国家治理、人民与国家机构沟通交往的法律。
二，在中央下放权力给地方的基础上，制定“分权型”法律法规和规定等。除了军权和外交权等必须由中央垄断的权力以外，其他的权力几乎都在一定程度上下放给了地方。这些权力主要有：（一）立法权。这一权力的授予，是通过《宪法》、《立法法》等法律实现的。1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织》授权了省级人大及其常委会立法的权力；1982年的宪法对此进行了肯定，并加授民族区域自治机构立法权；从1984年到1993年，国务院分四批批准了18个享有立法权的“较大的市”；1992年7月1日，全国人大常委会通过了《授权深圳人大及常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，深圳从此有了立法权[12]。接着直到1996年，全国人大以同样的方式授予了其他三个经济特区市以立法权。2000年的《立法法》最终对这些进行了法律确认。通过这些法律和决定，省一级的地方人大和政府、省会城市、经济特区市、较大的市等地方实体都拥有了立法权。立法权的赋予，释放了地方的活力和创造能力，使其可以灵活配置资源、进行改革创新、从而提高治理效率。
（二）财权。早在文革时期，中央的部分财权就已经下放给了地方：从1970年以来，中央在财政方面，推行“财政收支包干”体制，除中央直管企业的收入和关税以外，其余收入全部归地方；除中央部门直管的基本建设、国际战略、国家财政储备等支出外，其余支出全部归地方[13]。改革开放以后，1980年2月国务院颁布了《关于实行“划分收入，分级包干”的财政管理体制的暂行体制》，以规范性文件的形式正式推行“财政包干制”，向地方下放财税权力。这种“分灶吃饭”型的财政包干体制，一直延续到1994。由于中央向地方放权的幅度过大，出现了“中国国家能力危机”的现象[14]。1993年12月，至关重要的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》出台，1994年1月1日分税制改革正式推行，中央与地方财税权力得以重新划分。财权的下放，使得地方获得了很大的财税资源。自1990年以来，地方财政支出一直占国家财政总支出的70％以上[15]，对国家的经济建设发挥了主要作用。
（三）产权。产权在中国一直是个非常模糊的事物。理论和法律上的规定往往与现实脱节。中国的国家机构拥有庞大的财产：土地、矿产资源、企业等等。由于国家机构有中央与地方之分；在现实中，中央对这些财产享有的“产权”和地方的“产权”是不同的。就土地而言，中央名义上是所有国有土地的拥有者，但中央又通过《土地管理法》等法律法规授予地方处理国有土地的权力。实际上几乎是地方政府真正享有国有土地的产权，并依靠“出售国有土地使用权”获得了极为可观的收入：2001年至2003年间，各级地方政府的土地出让收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的47%；2005年开始对房地产业“调控”，土地出让金总额仍高达5

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