户数较多，简单的判决撤销，可能引起较大的波动，不利于农村土地承包的稳定。颁发承包经营证的行政行为虽然判决撤销了，原告减少的土地仍很难得到解决，案结事不能了，不利于稳定。为此，法院在审理过程中加大了协调力度，杨某所在的村委会用机动地，将杨某先后减少的承包地全部补上，签订了承包合同，被告为其颁发了经营证，杨某也主动放弃了其他请求，撤回了起诉。（注：湖北省保康县人民法院行政审判庭陈道明：《从一件农村承包经营权案件的处理看行政诉讼协调制度》。中国法院网：http：//blog. chinacourt. org/wp-profile1. php？ author=11966，最后访问日期，2010年7月12日。）有的案件，并非被诉行政行为违法而是相关的行政行为有问题，法院难以简单地一判了之。如国土局处罚某公司违法占地，而该公司之所以违法占地，是之前当地政府招商引资时承诺土地等事宜由政府办理，后政府又因为各种原因未给予办理。原告在收到国土部门处罚时，对处罚行为提起诉讼。从国土局的处罚决定看，无论是事实依据、法律依据还是处罚程序都是合法的，但如果法院驳回原告的诉讼请求，很可能由此引起更多的矛盾，导致社会的不安定因素。由于行政机关整体管理水平低下，行政决定相互冲突，法院单单审查进入诉讼的行政行为并不能真正解决问题。这种情况下，法院往往需要在多个行政机关之间，以及行政机关与原告之间进行协调工作，促使争议最终获得解决。

（二）基于案件事实和证明标准确定的困难而需要协调

客观真实与法律真实之间的辩证关系是诉讼过程中永恒的问题。理论上已经形成诸多研究成果。诉讼活动是在一定的时间和空间里进行的，案件事实不清在审判中是不可避免的。这就需要证明责任与证明标准来解决。然而，与民事诉讼不同的是，行政诉讼争议的事项不仅仅需要法院在原告与被告之间的利益关系做出评判，而是涉及复杂的价值选择与判断。行政诉讼大量涉及第三人的案件，以及几乎可以说所有案件都涉及社会公共利益与当事人个体利益之间的冲突和平衡，更是使得这种价值选择与判断在案件事实不清的情况下，很难直接做出回答。在确定了行政诉讼被告对具体行政行为合法性的证明责任之后，行政诉讼证明标准确定的困难性、复杂性也正在于此。当然，行政诉讼法规定在事实不清的情况下举证责任由被告承担，在被告没有承担举证责任时法院可以判决其败诉。然而，很多案件由于涉及复杂的利益关系，涉及第三方的权益，在案件事实不清的情况下，法院很难一判了之。即使法院依职权主动调查，也还是难以为判。

如道路交通事故处理结果是否作为行政案件由法院受理经历了多次反复，在很大程度上是由于案件事实与证明标准问题。道路交通事故发生后，对事故进行调解和处理一直是公安机关的职责。随着行政诉讼法颁布，对公安机关的处理结果能否提起行政诉讼，实践中存在争议，随着最高人民法院1991年6月11日印发的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》而尘埃落地。但国务院于1991年9月22日发布《道路交通事故处理办法》，规定在交通事故发生后公安机关的职责是处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解，即不再对交通事故作出“处理”。由此就产生了对公安机关的责任认定能否提起行政诉讼的问题。2000年3月10日，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。实施后，各地做法差异很大。直到2004年5月1日生效的《道路交通安全法》明确了对责任认定不得提起行政诉讼。

而法院的态度，也是从积极受理此类案件到认可行政机关“逃避”司法审查的。其原因就在于这类案件法院受理以后简单地做出裁判容易，解决争议很难。行政诉讼法规定，被告在诉讼中要对自己做出的行政行为承担举证责任；被告在诉讼过程中不得取证，法院也不得以被告在行政行为做出以后收集的证据作为证明被诉行为合法的依据。按照行政诉讼法原理，如果被诉的具体行政行为缺乏证据，法院应当判决撤销，被诉行政行为撤销后，被告可以根据新收集的证据重新作出行政行为。但是，交通事故确实存在并需要公安机关处理，一些事故中的受害者尚等待处理结果以获得赔偿，公安机关需要重新做出行政处理或责任认定。由于交通事故中事故现场无法保存，如果当初公安机关取证不充分，很可能根本无法再重新做出行政行为。这就需要法院在案件之外做很多协调处理的工作。

（三）行政法制不健全，法院审理行政案件遇到的难以作出判决的情况

首先是实体法问题。由于我国现阶段行政立法不完善，某些情况下行政行为没有法律依据而是基于行政目的的实现，法院在审查这些行政行为时也缺乏法律依据，显然对这种案件进行协调是必要的。比如，对行政机关“法定职责”的理解、对申请许可证和执照时“符合法定条件”的理解。以行政诉讼法规定“拖延履行职责”的理解为例分析。什么是“拖延”需要实体法加以规定。我国近年来虽然制定了很多法律，但作为全国人大一级的立法往往比较原则、抽象，需要行政法规和规章加以具体化。而行政法规和规章往往由行政机关自己制定，难免带有本位特征，在权利义务的规定上缺乏对等性。在法定职责的规定上，往往自觉或不自觉地忽略，更不用说实体法规范如果不规定履行职责的期限，则法院的司法审查成为空中楼阁，根本无法认定什么是“推延”。

为解决这一问题，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第39条第1款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”这一规定被理解为行政机关履行职责的最长期限。其依据的是《行政复议法》第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政

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