| 论《企业国有资产法》中的“五人”定位 |
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国有资产的最终所有权人赋予国务院。这里应注意的是，2004年修订的宪法并没有把此权力赋予国务院。但是，2007年全国人大通过的《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”这是全国人大第一次用国家大法的形式规定了国务院作为国有财产最终所有权人或委托人的地位。《企业国有资产法》沿袭了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》与《物权法》的规定，其第3条强调：“国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。”
究竟是全国人大还是国务院作为国有财产最终所有权人或委托人的地位，这本是当代中国宪法应对时下中国问题的一个立法政策的选择，问题是由于《企业国有资产法》的立法仓促，对一些概念没有作法理的区分，使“委托人”这个术语没有成为立法的基本出发点，其第4条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”这就把“委托人“概念延伸为“出资人”概念，又进而把地方政府作为国有财产“出资人”的地位予以确定，使“委托人”与“出资人”概念既有所重叠，又有所区分，模糊了“委托人”写“出资人”权力（权利）与义务的区别体系与概念体系，也模糊了全国人大、国务院、地方人大与地方政府对国有财产的所有权关系。
二、出资人
“出资人”指的是国有资产最终所有权人或委托人的实际权力（权利）行使人。
国有资产最终所有权人或委托人的实际权力（权利）行使人这一角色在《企业国有资产法》中是由“出资人”与“履行出资人职责的机构”这两者分享的。这里应注意区别“出资人”与“履行出资人职责的机构”这两个概念。
如前所述，《企业国有资产法》不仅给予国务院作为国有财产最终所有权人或委托人的地位，而且给予其出资人地位，同时又给予地方政府出资人地位，其第4条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”这里的“出资人”概念既有其本义即出资股东的含义，在《企业国有资产法》中它又专指国务院和地方人民政府。
《企业国有资产法》第11条规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。”这里可以把“履行出资人职责的机构”理解为国有资产监督管理委员会（以下简称为“国资委”）或其它政府机构部门。
党的十六大提出了国有资产管理的新思路，即建立出资人制度，成立中央和地方两级国资委担当出资人角色，强调出资人权利、义务、责任相统一，管人、管事、管资产相结合[4]这是一套国有资产管理的新体制，虽然这个新体制暂时解决了多个政府部门对国有企业“九龙治水”的混乱管理局面，但是这种设计是当时一些经济学家参与的设计，没有征询法学家的意见，因此存在许多法律漏洞。党的十六大以后，中央和地方两级国资委成立运转五年的实践表明，完整的出资人制度并未建立起来，国资委一方面作为股东代表政府履行出资人职责，拥有企业高层的任免权、薪酬决定权、重大经营事项的决定权、资产处置权和收益分配权等一系列“老板”的权力：另一方面作为国有资产的主管部门，其又拥有诸如国资规章的制定、国有资产的基础管理、安置下岗职工、派出监事会等庞大的“婆婆权”，成了企业名正言顺的“老板加婆婆”实践中出资人与经营人、立法人、监督人的法律关系混淆不清，而且出资人制度也没有法律依据，许多产权纠纷与投资经营中利益冲突由此而生。从法律角度说，出资人的权利、义务、责任关系一直是不明晰的。
如何建立完善的出资人制度是《企业国有资产法》的中心问题。《企业国有资产法》实际上是围绕出资人制度而进行全面设计、制度创新的一部法律，为出资人制度提供了法律依据。《企业国有资产法》第6条规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页 |
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