循环。庞大的上层建筑与相对萎缩的经济基础共存。对纳税人来说，政府的公共服务越来越昂贵，与此同时，却是公共服务、公共品供给水平的下降，而民众却不能通过有效公共选择抑制公共品的价格攀升。

3.政府公共服务、公共品供给职能的退化。从公共财政角度来看，民众纳税购买政府的公共服务，政府通过良好公共服

务、公共品供给获得民众对政府的资助，这是一项符合市场经济原则的公平交易。但当财政危机和制度困境使地方政府（特别是基层政府）劣化为收费征税机构时，政府的掠取性暴露出来，政府与纳税人在公共品供求交易中的公平性荡然无存。政府在公共服务供给上的“不作为”和“少作为”使得民众获得的公共品供给下降和服务水平下降。政府的存在给纳税人带来的不是交易成本节约的正效用，而是难以摆脱的负效用。西部农村公共品供给危机就是最好的例证。西部不少农村地区义务教育供给危机越来越严重，大量学龄儿童辍学，使具有社会慈善性质的“希望工程”上升为教育的“第二财政”。乡镇教师工资的大量、长期拖欠使教师队伍和教学质量难以保证。不少农村的公共医疗、公共保健徒有虚名，城市偏向的财政支出政策又使农村基础设施建设水平处于简单再生产的维持状态。这样，农民被强制消费的公共品价格却越来越高。农村公共品价格可用三种指标来说明：一是农民人均税费支出（绝对水平），二是农民税费负担与可支配收入之比（相对水平），三是农民税费支出与享受的公共服务、公共品数量、质量之比。与城市市民相比，无论从哪个指标来看，农民消费的公共品都是价高质次的。

三、制度性援助和财政援助实现西部休养生息

西部区域经济发展水平参差不齐，虽有较发达的中心城市区，但大多数地区处于低水平陷阱。经济落后——民众收入低——可获得税收、财政资源缺乏——全国统一的公共服务支出要求庞大财政资源支持——超强度索取资源，财政课征率高——民众人力资本存量低下，挤压微观主体生存空间且公共品供给水平低下——民间资本积累艰难，引资困难——经济发展落后，市场经济体制发育迟缓——经济难以起飞，锁定在低水平发展阶段。

西部落后地区要摆脱低水平陷阱，使社会经济发展进入良性循环，需要大量资本投入，但区域内民间资本有限且难以集聚和集中。因此，必须从区外导入先进的理念、技术和制度，吸引外来投资，进而培育区内资本形成，让利于民，官不与民争利，放大微观主体（包括居民）经济剩余空间，形成良好的适宜民营经济发展、壮大的社会、政治、经济环境。

要培育适宜民营经济发展的经济环境，提高微观主体竞争力，在当今西部发展困境中，中央政府制度性援助和财政援助显得尤为重要。

1.制度性援助。制度性援助是通过中央政府权威推进西部社会、政治体制改革，形成与社会主义市场经济体制相一致的制度环境。西部地区上层建筑与不发达的经济基础的不相适应，也违背了马克思关于生产关系应与生产力发展相适应的社会发展普遍规律，窒息了民间经济主体生存、发展空间。因此，中央政府应通过强制和利益诱导相协调的政治经济手段，促进西部政治结构的优化。允许西部一些特殊地区采用与当地社会经济相适应的政治建构，打破“小而全”、“大而全”政府建构模式。根据地域特点建立专业型政府，促进政府间分工与协作。如生态保护特区，民族聚集区，边境地区，人口密度低的地区，赋予上述地区不同的社会发展优先目标和重要目标，并用于对当地官员政绩考核。根据不同区域履行的重要职能设置政府机构或事业机构，精简冗员。除特殊社会需要外，根据政府公共品供给的规模经济原则撤并基层乡级政府，促进人口迁移和集中，进而降低义务教育及社会管理成本。根据经济区域来设置行政区划，使政府的公共服务、公共品供给真正服务于纳税人。构建“廉价政府”。改革基层政府（包括县一级政府），减少机构设置层次，在一些经济极不发达地区，弱化和虚化乡镇政权的固定设置，精简专业管理部门。根据生态保护、义务教育的公共品供给需要设立事业机构，打破原来基层政府（主要是乡政府）行政界限，根据社会需要设置学区、司法管辖区，发挥有限的财政资金的使用效率。较发达地区，可尝试根据经济区（中心城市辐射区）设立行政区，或建立同一经济区域合作体，分担公共品供给成本和提供公共服务，减轻经济区域内微观主体的税费负担，进而降低民众消费公共品的价格。为西部地区提供公平竞争的外部环境，弥补市场失灵，促进生产要素优化配置，应是中央政府对西部的制度性援助目标。促进西部地区行政垄断产业、自然垄断产业的开放和竞争，让利与民，阻断原有利益集团通过特权（设租、寻租）获取暴利的“路径依赖”，加强

对区内自然垄断产业价格管制、成本管制（区内垄断产业人员收入远高于社会同类标准），进而降低相关企业成本。

在我国农业生产和农业主要投入品中，资金、化肥、农药、种子以及产出品的加工、购销领域基本上被相关部门垄断，这些部门凭借垄断地位获得超额利润，使国家的农业政策给予农业生产者的补贴，大都消耗和截留在中间环节，农业保护政策保护了涉农机构的利益。因此，必须打破这些涉农机构、企业的垄断格局，使国家对农业的补贴体现在直接生产者（农民）身上，进而降低农产品成本，应对入世挑战。推进西部地区较严重（相对于东部市场经济发达地区）的特权社会、人情社会向契约社会、公平竞争社会转型。促进

或当地纳税人）提供公共品实际支付成本（税价），因中央政府财政援助降低了当地民众所付费（税），mc1＜mc，公共品需求量从q增加到q1。

图1

附图

中央政府的大型基础设施建设应以西部民众获益最大化，而又不超过当地承受能力为原则，如对高速公路、机场的建设应慎重，以免成为地方新的财政包袱。进行大江、大河治理，干线铁路、公路建设，用有限财政资金更好地服务于西部民众。如果盲目追求基础设施建设标准的高、

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