【摘要】 目前,以财政国库集中收付制度改革为重点的财政支出管理改革在我国得到普遍实施和认可,但在实际操作中由于内控制度的缺失和管理上的漏洞,致使财政腐败现象频繁发生,资产流失严重。文章以湖北潜江女出纳卷款潜逃案实证分析国库集中支付改革实施过程中存在的问题,提出如何构建财政资金支付的内控制度,以确保财政资金安全、防范国有资产流失。
【关键词】 资金安全;内控制度;构建

近年来,财政系统腐败案件频繁曝光。2009年2月12日《检察日报》披露的湖北省潜江市国库集中收付中心女出纳卷走580万元公款一案和之后该市张金镇财政所在自查清理中再爆挪用公款140万元的大案,在湖北省及至全国财政领域引发巨大震荡。从这几年财政国库改革的实践看,除个别干部未能经受住利益的诱惑和驱使等主观原因外,内部控制制度失缺,是导致财政干部腐败,资产流失严重的关键性因素。

一、案情回放

“国库收付中心出了事。”2009年1月4日,湖北省潜江市财政局局长段圣文找到市政法委书记饶华军报案。
涉案的是女干部樊红。她最初在潜江市竹根滩财政所上班,后调入该市财政局所属预算外资金管理局工作,国库收付中心成立后即调入该中心,现任“线上支付”员,收付科副科长。从2008年12月26日请假离开单位,一直未归。和樊红一同消失的还有其情夫刘贵军和账面上580万元的巨额资金。
在樊红落网后,警方向记者介绍了案发的细节。据介绍,樊红的作案过程并不复杂,仅分两笔,两天就轻而易举卷走国库580万元。LOcalHOst
2008年12月22日,刘贵军在武汉用“肖国成”的身份证,在银行开了一个账户,当日,樊红就在潜江通过银行往这个账户存入了380万元。12月23日,刘贵军在武汉又一家银行以“肖国成”的名义再次开设了一个新账户,当日,樊红又往这个账户里存进了200万元。
12月24日上午,刘贵军在樊红存入380万元的账户里取出了80万元现金,还从樊红存入200万元的账户中,提出100万元汇到了自己的姐姐刘先芳的银行账户中,又将30万元存到了堂姐刘爱娇的银行账户中。
此后两天,樊红依然像平常一样在单位上班,直至12月26日请假逃亡。“看不出有任何异常。”一位知情人说,当天,她只是显得有些沉默寡言,不像平常那样活跃。当天下午,她按照正规程序向单位领导请假。说是“家里有事,要到元旦节之后才能来上班。”
据介绍,之前的2008年冬,樊红曾经提出过20多万元公款给刘贵军投进了赌场。樊红此次卷走的580万元属于财政专项资金,是用于偿还债务的。财政部门称,当地已筹集资金弥补空当,不会影响到潜江市财政资金的运转。
警方查明,2008年12月24日,樊红盗窃特设专户拨款凭证和专户银行印鉴,分两次将资金转移至私人账户,随后分多次从武汉、荆州将款取走并潜逃。
樊红案发后,该市张金镇财政所在自查清理中再爆大案。该所零户统管中心女出纳陈某经手的账款不符,到检察机关自首,并供出同案犯。据称,陈某挪用公款达140万元。

二、分析评点

这是两起财政资金管理内部控制制度缺失的典型案例。内部控制制度是财政支出管理的重要手段,是财政资金安全的关键环节。内部控制制度的建立,可以使财政资金支付过程中涉及的各个部门、岗位在合理分工的基础上相互联系、相互制约、相互监督、相互促进、相互协调,从而保证该项业务按照预算使用的目标高效率地运行,并防止或及时发现各种错弊现象的发生。由于财政资金支付程序过程中内部控制制度的缺失,致使财政内部工作人员有机可乘,轻而易举地盗取各种财政资金。
(一)内部会计管理缺失
《会计基础工作规范》第八十六条规定:各单位应当建立内部会计管理体系。主要内容包括:单位领导人、总会计师对会计工作的领导职责;会计部门及其会计机构负责人、会计主管人员的职责、权限;会计部门与其他部门的关系;会计核算的组织形式等。根据这一规定, 各单位负责人应该对内部会计管理体系的建立健全和有效实施负责,各单位应当建立会计人员岗位责任制度、建立账务处理程序制度等。
在本案例中,出纳员樊红三次出手,三次成功,其作案手段十分简单,一是在2008年冬,曾经提出过20多万元公款给刘贵军投进了赌场;二是在2008年12月22日,通过银行往刘贵军在一家银行开设的“肖国成”账户存入380万元;2008年12月23日,樊红又往刘贵军在武汉另一家银行开设的“肖国成”账户里存进了200万元。
从以上案例可以看出,潜江市财政国库收付中心在办理财政资金支付业务时,没有明确的岗位分工控制、授权审批控制、银行存款控制、票据控制和印章控制制度,整个资金支付程序都是经办人员樊红一个人完成。在这样的管理状态下,作案者如入无人之境,不要说樊红盗款,只要有作案念头,人人有可能成功。
(二)内部牵制制度缺失
《会计基础工作规范》第八十九条规定:各单位应当建立内部牵制制度。主要内容包括:内部牵制制度的组织原则;组织分工;出纳岗位的职责和限制条件;有关岗位的职责和权限。笔者认为,内部牵制制度的核心在于事务分管,它是建立在明确分工的基础上,要求业务职能部门、财务管理部门、纪检监察部门间的相互独立,形成一种分管体制,使得任何一项业务的处理都必须经过至少两个部门或人员,从而起到互相牵制、防止作弊的作用。
据潜江市财政局负责人所说,樊红转给“肖国成”的580万元属于财政专项资金,是用于偿还债务的。在此,暂且不去考究是否事实,假如属实,那么,根据《人民银行结算账户管理办法》的相关规定,单位从其银行结算账户支付给个人银行结算账户的款项,每笔超过5万元的,单位应向其开户银行提供借款合同等付款依据;同时规定,银行应按规定认真审查付款依据或收款依据的原

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