求行政机关不得随意行政而必须受法律规则的支配和监控。人们的观念和要求为行政法提供了坚实的社会意识基础和社会心理保障。依法行政为世界各国所公认的行政权力行使应遵循的基本原则，现代行政与法不可分，无法律即无行政。行政机关作为执行法律的机关首先就必须做到自身依法、自身守法，在法律规则下行政而不得有任何法外的特权。法不只是约束老百姓的法，更是规定和约束行政权运作的法。行政权一旦被非法地行使，就会造成比公民违法要严重得多的后果，它会构成对国家和社会的一种独特的威胁。政府的违法行为不仅会侵害到公民的权益，而且还会错误地教育和引导人们的行为。“政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己的楷模行为教育整个民族。”如果行政机关任意行政和滥用行政权，就会使人们无视法律从而孕育无政府状态。因此，行政权必须在法律之下行使。
〔三)行政组织体系
任何国家权力都必须要由一定组织来行使，否则，权力“只是一大堆或一大群分散的原子。”而不具有任何力量。既然对国家权力要进行分工，那么所划分的国家权力就必须由不同的国家组织来行使。行政权是国家权力的一种，它必须要由一定的组织来行使和履行相应的国家职能，而这一国家组织就是行政机关。在我国，行政机关是国家机构体系的组成部分，与其他国家机关共同担负起履行国家职能的任务，它是国家权力机关的执行机关，负责执行和实施法律、从事国家行政事务的管理。没有行政机关就没有行使行政权力的组织，国家机构的设置就会残缺不全，国家机构体系就难以正常运转，法律的实施就没有组织保障。不仅在国家权力的分立或分工上需要由行政机关来行使行政权，而且就行政权而言也还需要作出内部分工。行政权不可能统一由一个行政机关来行使，它必须由行政机关的组织体系来完成，因此在行政机关系统内还应划分不同的部门来分别行使一定的行政职权，从而在层级之间、职能之间、中央与地方之间就行政权实行合理的配置和分工，使国家行政权存在于一种有序的组织状态中。另外，行政组织是由个人构成的，行政事务的客观性质决定了行政事务必须具体由个人来执行和实现。因此，行政组织体系中还应包括公务人员。
随着现代国家行政职能的扩大，现实中除国家行政机关组织体系为行使行政权力的组织外，一些公益性组织也履行某些行政职能而成为行使一定行政权力的组织，行使一定行政权力的行政组织呈日益膨胀和复杂化趋势。但行政权力主体主要表现为行政机关，行政机关的行政组织体系是行政法的先决条件之一。
行政机关是每个国家的政治体制中唯一不可缺少的成分，在国家机关和国家生活中居于中心地位，其执法的地位日益提高。“无论其法定权怎样，国家行政机关都典型地能够并且被要求制定国家的重要政策，同时它也自然地参与执行这些政策。”今天，行政机关的活动范围.、领域、强度都日益增强，它们不仅执行政策，而且还提出政策、创议法律或制定法规而成了实际上的立法者。行政机关的这种地位，使得法律规范的实施有了有效的组织作为支持，但另一方面又要求制约行政力量，限制行政权力的扩张。
此外，人们的观念、文化传统、社会经济条件等也在一定程度上影响和制约着行政法。
二、行政法的客观基点
行政法是一种法律规则，这种规则的基点是什么，在国内人们众说纷纭。笔者以为，这一基点本身并不是一种法律规则或法律制度，而是这种法律规则或法律制度的支撑体，是行政法所围绕的核心和基本点。行政法的这一基点只能是行政权，舍此而无其他。无论是从历史渊源还是从行政法的内容、性质以及行政法所要达到的目的来看，行政法都是以行政权为支撑点的。行政法就是规范行政权的法—或为行政权提供依据、或为行政权的行使提供标准、或控制行政权的行使、或因行政权行使不当而致的救济。
以行政权为行政法的基点，在各国行政法中具有普遍性。行政法，虽然在不同的国家有不同的观念、认识和理解，但有一点却是共同的，即行政法实际上所涉及的基本问题是行政权。从各国法的规定、人们的观念和学者们的界定即可得出这一结论。以下具有代表性的观点即可证明之:其一，行政法是“公法中规定行政机关权力和职能的分支。它所涉及的基本问题是国家行政机关对权力的运用。”其二，行政法是“阐述和规定政府机关的职能和权力的原则、规则汇编。这些机关的职能在于对国家政策的制定和实施。”其三，行政法是管理政府行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予法律补偿。”其四，“行政法是有关行政组织、行政活动和行政救济之法，即行政权之法。”其五，法国行政法学界一般认为行政法是调整行政活动(行使公权力的活动)的国内公法。其六，行政法是“调整与规定国家行政权力的法律，它主要规范承担行政权力的组织、行政权力的活动以及对行政权力适用所产生的后果的补救。”

在我国，行政法的基点同样亦是行政权而非“行政”或“行政关系”。国内学者往往以行政或行政关系来界定行政法的内涵，认为行政法就是有关行政的法或者是调整行政关系的法律规范的总称。无论是行政或行政活动还是行政关系都终归依赖于行政权。行政活动是行政权力的运作行为，没有行政权及其权力的行使也就没有行政或行政活动。任何行政，即使非权力手段的行政活动，也“是以实现行政目的的公权力为背景的。”行政关系是在行政权的行使过程中所产生的权力主体与客体间的关系，没有行政权也就不可能产生行政关系。正是因为有了行政权才需要有规范它、指导它、控制它的法律规则从而使之正常运作且符合权力的目的、符合公共利益和促进公共福社。行政权不仅是行政活动、行政关系的依托，也是行政法的基点。行政权作为一项国家权力，有其自己的运行规律，对其运作规律应规则化、制度化、法律化。只有将行政权的运作规律法律化并使之受法律规则的1}控，才能避免行政权发生异化。
有人认为行政法赖以产生和存在的客观基础或事实基础是事实行政关系而不是行政权，行政权与政法的关系是一种以

上一页  [1] [2] [3] [4] 下一页