住宅权是随着公民权和人权观念的产生而出现的，是现代法治发展的结果。从这个意义上说，对公民住宅权的保障制度只有在进入现代社会后才有可能建立和完善。因此，尽管存在诸多弊端，国民党南京政府却产生了我国历史上最早的住宅权保障制度。从批判继承的观点看，民国时期的住宅权保障制度虽颇多纰漏，然其毕竟为目前解决公民的住宅权问题提供了早期的模式和经验，不可一概否定。其成功之处，值得借鉴和吸收；其失败之处，引以为教训，当是建立新型住宅权保障机制的务实态度。

一、民国时期住宅权保障制度产生的动因

（一）住宅权保障制度在现代立法中的崛起

在西方法制史上，对住房权的积极保障有一个漫长的发展过程。虽然罗马法时代，就已经确立了对住宅的财产权保护制度，并以供奉神灵的缘故，未经主人允许，任何人不许侵入私宅，但国家并无给私人提供住宅的责任，自住其力是实现住房权的基本原则。工业革命之后，由于都市化的发展，人口激增，各大城市出现了严重的住宅问题（主要是住宅短缺和居住环境恶劣）。一些国家，如英国从19世纪中期开始以法律手段干预工人阶级的住宅问题。[1]第一次世界大战爆发后，房荒问题的日益严峻以及房租管制的难以为继，促使许多西方国家都改变了传统观点，承认政府有责任帮助或者直接给公民（主要还是工人等弱势群体）提供住房，并形成了由政府直接建设或援助私人建设公共房屋、支持私人建筑和购买自住房屋（如发放低息贷款和补助、减免建房税收等）等制度。住宅权逐渐成为重要的立法内容并成为现代公民一项基本的人权，成为衡量一个国家是否完善保障公民权利的标志。loCALhosT西方法学思潮的这一重大变化以及各项基本制度在1920年代就开始陆续介绍和引进中国。在当时一些法学著作里，有学者系统介绍了英国伦敦整顿贫民窟的办法以及一战期间和战后通过的addisons住宅法（1919年）、张伯伦住宅法（1923年）、、whiteley住宅法（1924年）、工党的公共住宅政策、法国的家屋改良法制（1894年）、家屋免税制度、劳动者住宅法（1923年）、德国对私人建筑房屋的鼓励与援助制度等。[2]住宅权观念逐渐在我国传播并对当时的立法产生了积极的影响。

（二）孙中山住宅权保障思想的影响

孙中山思想是南京国民政府立法的最高指导思想，住宅立法也不例外。除了重视民生的三民主义以及平均地权的理论以外，孙中山关于住宅是四大需要之一的思想对住宅立法影响最大。在《建国大纲》第二条中，孙中山确认食、衣、住、行为民生四大需要，故规定应建筑各式屋舍，以乐民居。这实际就承认了政府对住宅保障的积极责任。在实业计划中，孙中山又将居屋工业分为（甲）建筑材料之生产及运输，（乙）居室之建筑，（丙）家具之制造，（丁）家用物之供给，积极谋求住宅改良与增加。战前土地法中房屋救济的条款、抗战爆发后发布的多种房荒救济法令以及1949年后我国台湾地区关于国民住宅的立法都可以在孙中山思想里找到源头。

（三）公民住宅问题的激化

南京国民政府面临着巨大的住宅问题，而导致这一问题的主要原因是城市化与战争。首先，随着城市化的发展，民国时期各主要城市人口激增，成为政府不得不出面解决的棘手问题。如上海市，“以工商业及交通线之集中，造成人口过度拥挤之现象，一切发展，几全部结集于中区狭小地区之内。抗战时南市、闸北，破坏甚烈，由是集中情形，更趋严重。人口密度竟达每平方公里二十万人以上之惊人数字。”[3]这导致房屋需求极度膨胀，房价、房租逐日攀高。当时的中央日报甚至以“一日千里”来形容广州房价和房租的上涨。[4]而房地产商人不愿意投资低廉房屋，一般市民所能选择的居所极为有限。房屋的极度短缺，引发了大量的社会问题，甚至阻碍了正常的经济发展和人民生活。青岛市“普遍房屋堪为一般平民居住者，颇形缺乏。而各里弄杂院，又复湫溢逼仄，污秽不堪。卫生既不讲求，取价复多高昂。”[5] “其中尚有一部分贫民，仅于废垒洞中，聊蔽风雨，其情尤觉可悯。”[6]有的则搭建棚屋。在武汉市，“一般劳动人民因无力建筑正式房屋，租房又无力负担，遂用废料残木、芦席木板，就市内空荒地区大量搭建棚屋。这些棚屋多分布在沿江河滩地，防水堤内外，铁路沿线，工厂仓库营房学校附近，以及里巷道路两旁地区。棚户所在的地区，缺乏水道设施，污水遍地流溢，空气污浊，严重影响了市民健康，对码头港埠的建设和机关工厂的安全，也有妨碍。”[7]更有甚者只好流浪街头，一到冬天难免“路倒”的命运。如地处南方的广州市“三十五年（1946年）自一月至八月路尸达七千二百余具。天寒地冻，贫病者更难为活。现在每日都有十余具，不能不谓骇人听闻。”[8]其他北方城市情况当更为严重。这些贫民的居住问题非由政府解决不可。
其次，日本侵华使房荒问题更趋严重。江苏省“沦陷八年，在敌伪统治之下，房屋破坏甚多。”[9]上海市的诸安浜、法华镇、陆家浜棚户草屋数百间，在1939年冬，遭侵华日军纵火焚毁，2000余居民无家可归，老弱妇孺多有冻馁而死者。武汉市在抗战之前房屋“有112178栋，占地面积19123亩，抗日战争期间，房产遭到很大的破坏，炸毁的，占总栋数的6.17%，总面积的36.15%。”[10]南昌市“原有的四五二一四栋高大的店房与住宅，被战争的炮火摧毁了三五二零五栋，损失的总和，是占原有房屋的百分之七十五。”[11]广州市“在抗战期间被毁坏的房屋，数近五万间，面积约四千市亩，其中有三万六千余间且是全部拆毁，荒芜一片。”[12]中国方面为战略需要，也毁坏了许多房屋。如震惊中外的黄河决口，使豫东皖北44个县市、5万4千平方公里的土地顿成泽国，民众死伤者、无家可归者不知其数。1938年11月12日夜在湖南长沙实行的焦土抗战，大火直到14日熄灭。长沙全城基本被焚毁，烧毁房屋5万余间，烧死居民2万余人，财产损失无数。同时因为住宅投资成本高，周期长，收益慢，以及限制租金等管制措施，私人多不愿投资建筑新屋。人

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