民住宅的缺乏和整体居住质量的下降迫得国民政府不得不制定立法来解决住宅问题，由此催生了中国早期的住宅权保障制度。

二、民国时期住宅权保障的主要制度

南京国民政府并未颁布专门的住宅法，但是，为了应对日益严重的城市住房问题特别是战争所造成的严重房荒，其不断颁布和完善住宅权保障相关立法，逐渐形成了一个以土地法为核心、以行政立法和地方立法为枝干的双层次住宅权保障法律体系。该法律体系，在中央方面，主要有《土地法》（1930年颁布，1946年修订）、《内地房荒救济办法》（行政院1938年公布）、《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》（1938年12月公布，后多次修订）、《战时房屋租赁条例》（1943年12月13日国民政府公布同日施行，战事结束后六个月失效）以及抗战结束后的《房屋租赁条例》（1947年12月1日国民政府公布同日施行，有效期三年，期满后自动失效）、《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》等。在地方，主要有抗战前后一些地方政府颁布的住宅法规，例如《南京特别市政府旗民生计处管理旗民住屋办法》（1929年呈奉修正公布施行）、《上海特别市平民住所管理规则》（1929年修订公布）、《上海市政府奖励建筑平民住所办法》（1930年）、《青岛市平民住所管理及租赁细则》（1931年）、《广州市劳工住宅管理规则》（1935年）、《江苏省房屋救济办法》（1946年）、《北平市房屋租赁补充办法》（1948年）等。这些法律法规共同发挥作用，形成了准备房屋及其救济制度、政府修建公共住宅制度、奖励私营房屋制度以及一些富有特色的地方性制度。这些制度对解决住房短缺、保障公民住宅权产生了一定的积极意义。

（一）准备房屋制度

准备房屋是指“随时可供租赁之房屋”（旧土地法第161条）。对这一制度的意义，旧土地法的起草人吴尚鹰曾解释道“用意在责成市政当局，维持市民住居之相当便利。倘能依此规定，负责维持，则除因非常情形，人口突进，决无房屋缺乏之虞，市民不致因住居问题而起恐慌。”如果发生“非常事故，不能维持房屋数额之常状，致发生房屋缺乏时，即应施以救济。”[13]因此确立准备房屋制度的最大意义是承认了政府对防范住宅缺乏、保障居民住宅权的责任。
民国政府的准备房屋制度最重要的规定主要见诸于土地法。土地法是民国时期关于住宅保障的最高位阶的法律规定。最初颁布于1930年，抗战后（1946年）又有重大修订。一般称前者为旧土地法，后者为新土地法。通观两部土地法的规定，准备房屋制度主要包涵两方面的内容：
1．准备房屋的比例。旧土地法第161条规定，城市地区应以所有房屋总数2%为准备房屋。这一比例主要参考自外国的数据，依据中国社会一般情况推断得出的。当时就有学者认为这一数据有待查证。[14]事实上，即使以该比例为科学且合乎国情，如何调查统计全市的房屋数量，如何保证政府及时发现其缺乏情况并采取措施，在当时的情况下也很难做到。[15]一般还是以房价和房租的上涨为依据。新土地法没有规定硬性的比例，但规定“城市地方，应由政府建筑相当数量之准备房屋，供人民承租自住之用。”租金不得超过土地及其建筑物价额年息8%（第94条）。
2．关于救济措施。新旧土地法均规定，如果准备房屋数量不足（旧土地法规定准备房屋数量连续六个月不及总数的1%则为房荒，新土地法没有明确），则政府要采取救济措施。但是，和当时国外的做法相比，民国土地法的救济措施有所不同。当时国外的救济办法主要有三种：一是减免私人新建住宅的税收；二是给私人建筑房屋补助金；三是由政府直接建造市民住宅出租或廉价卖给平民。[16]但旧土地法规定救济措施有二：一是减免新建房屋的税款，二是建筑市民住宅（第162条），新土地法则只规定了减免新建房屋的税款（第95条）一项。与西方的救济措施相比，土地法没有规定私人建筑房屋补助金制度，存在许多缺憾，整体来说趋于保守。这种保守性特征无疑可以从当时财政力量不足的国情里找到根据，也是可以理解的。反之，如果房荒情况急剧恶化，远远超出预料的程度，或者国家经济发展、财政力量大为充足，则上述措施无疑都会被突破或修正。在抗战爆发后，上述规定都被行政立法和地方立法所突破。

（二）政府建筑公营住宅制度

公营住宅又称市民住宅、平民住宅，是指由市政府建筑出租与人民居住、非以营利为目的、承租人不得转租的房屋，类似现在所说的廉租房。旧土地法规定，发生房荒时由政府建筑市民住宅出租给市民，其租金不得超过建筑用地及建筑费总价额年息8%。抗战中颁布的社会救济法（1943年）第34条也规定，“在人口稠密之地区，住宅不敷居住时，县市政府得修建平民住宅，廉价出租；或修建宿舍，免费或廉价租与平民暂时住宿。”[17]新土地法没有这一条款。根据第94条政府应建筑相当数量的准备房屋供市民居住的规定，是将这一内容融合进了准备房屋条款中。后来依据新土地法制定的《房屋租赁条例》第16条即规定，该条例第一条所指地区内各该管政府，应依土地法第九十四条及第九十五条之规定，建筑人民住宅。则发生房荒的时候，地方政府可以直接建设市民住宅。这就承认和赋予了地方政府为所有市民的住宅承担保障和救济的责任，无疑是一个很大的进步。
由于承担公营住宅责任的主要是地方政府，因此，西方一些国家还规定中央政府要给地方政府财政补助，如英国1924年就规定，中央财政必须按照市民住宅的建筑数量予以地方政府一定比例的补助。[18]新旧土地法均没有中央给地方政府发放补助金的规定。有学者在1933年就指出：“这种办法在我国现在中央财政十分困难情形之下，虽欲努力求之，恐亦难能办到。依著者之意见，可由中央政府特许地方政府发行建筑公债，以补不足，尚属可行，且在欧美各国亦不乏先例也。”[19]这一缺陷在抗战后得到了一定程度上补救。
抗战爆发后，国民政府行政院于1938年颁布了《内地房荒救济办法》。在公营住宅制度方面有了很

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