大的进步，在多个方面（如中央政府给予经费资助）突破了旧土地法的规定。首先，明确了承担责任的行政主体及其具体职责。公营住宅由县、市政府建筑和管理，其建筑计划应呈请省主管建筑机关核定。重要都市地方公营住宅规模较大者得由省政府建筑之。所需要的基地以公有荒地拨充之，如无适当之公有土地时，得依法征收私有土地。其所需要的建筑经费由省政府核定支付，经费不敷时可以呈请中央酌予补助或介绍贷款。其次，规定了公营住宅的环境和质量要求。公营住宅的地点应选择城市附近、交通便利、环境适宜之地区。其建筑设计和质量必须符合下列条件：①空地面积不得少于全部基地百分之三十；②结构应力求经济卫生以适应当地大多数住户之需要；③建筑材料应尽量采用当地或附近之国产材料；④外墙及主要分间墙应用防火材料构造；⑤应附有公共消防及防空设备。公营住宅通主要街道之道路及公用设备应同时完成之。其出租须依土地法第一百六十九条的规定办理。
当时的重庆国民政府根据这一法令，在离市区较远、地价比较低的地带，借助中国农民银行等四大银行贷款营建，按照投资计算，重庆三百万元，成都二百万元，贵阳一百万元。这个力度是前所未有的。但是，相对当时的难民数量，仍旧“求过于供，向隅者多，是以仍有待于政府之大量建筑，以应急需。”[20]而且，当时逃到后方的难民绝大多数都经济困难。最为缺乏的是房租比较便宜的平民住宅。但该办法只是笼统规定公营住宅，没有做进一步的区别。在1941年召开的第三次全国内政会议上，曾有官员建议，“应分普通住宅与平民住宅两种，建造平民住宅之数量，不得少于普通住宅数量之三倍”。 [21]这是很高明的一个思路。正如德国学者所指出的，所谓的住宅缺乏，并不是真的住宅短缺，“而是便宜的住房短缺”。[22]但房地产发展的结果是没有人愿意投资于利润微薄的低廉住宅。因此政府应对此制定不同的政策，以保障弱势群体有足够的低廉住宅居住。

（三）鼓励私营住宅制度

要增加住房，仅靠政府出面公营住宅是远远不够的，鼓励资助私人兴建房屋才是真正的解决之道。正如时人所指出的，“政府之努力与人民之踊跃投资必须相辅而行，方足以解决民居问题而奠定未来市郊各区域繁荣发展之基础。”[23]为此，南京国民政府出台了许多积极鼓励、奖励修建私营住宅的举措。
1．减免私人新建房屋税款。这是增加住宅、解决住宅问题的一个积极举措，也是间接减轻租户负担的政策。旧土地法第162条规定，发生房荒的时候，政府可以减免新建房屋税款，以鼓励私人建筑房屋，但这一规定没有明确具体的减免税种。根据土地法的相关条文，主要指的是土地税及改良物税。新土地法第95条做了详细规定，市县政府为救济房屋不足，经行政院核准，得减免新建房屋之土地税及改良物税，并定减免期限。没有开征土地改良物税的地方则减免征收房捐。[24]然而，从经济学的角度来说，减免税收仍是比较消极的政策，也是政府在没有足够力量或者房地产业比较发达时期采取的政策。相比之下，当时的西方国家实行的给以私人补助金的制度较为合理。如英国1919年规定，无论何人，建筑价值在1000磅以内的家屋，国家财政将给予135乃至160磅（以后提高为260磅）的补助金。法国也于1922年规定对于中低收入人群购房或者建房的予以贷款。[25]当时有学者指出：“英法二国奖励私人及团体建筑住宅之政策，较诸我国之仅以减免税款为奖励政策者，更为实际而周到。此或以我国中央财政困乏，无大批现款以应各都市之需求，立法者为顾全事实起见，以对奖励建筑之减免税款办法，极易施行故欤？”[26]
2．政府为私人建筑提供贷款担保。《内地房荒救济办法》首次规定对私人建筑经费不足者介绍押款的内容，实际就是由政府为私人贷款提供担保。这大大突破了旧土地法的规定。但在当时战争环境下，这个法规也有明显的缺点。首先是救济对象没有包括对炸毁房屋的修复。这在一定程度上影响了房屋的修缮。其次，“对于私营建筑之建立，仍嫌限制过严，难收鼓励之效。”其中最突出的就是自筹资金比例要求较高。因此有人建议：“改善奖励私营住宅办法，人民自营建筑，资金筹足百分之四十以上者，原为百分之六十，得请求政府奖助。但建筑计划，须经中央主管机关之核。”[27]这一意见在抗战后的住宅法令中得到了采纳。
3．奖励建筑私营住宅。《内地房荒救济办法》规定对于合乎下列条件的私营，政府给与奖励：①在地方政府指定之区段内建筑者；②建筑成村满二十幢者；③院落占地基面积百分之四十以上者；④建筑合于经济、坚固、卫生之原则而尽量采用国产材料者；⑤建筑经等级合格之技师或技副设计绘图并经主管机关核定者；⑥建筑资金筹足百分之六十以上者；⑦住宅建成后，依照土地法第一百六十三条至第一百六十七条之规定出租。政府的奖助措施包括：①通街道路及公用设备由地方政府尽先完成；②房捐减半征收，但应以三年为限；③建筑经费不足者介绍押款。
抗战后期，中国政府得到联合国善后救济总署的援助，在各收复区城市实施房屋修建计划，[28]但战争结束的时候，房屋损毁十分严重，内战的危险也使得私人多不敢投资房地产。为此，在四届三次参政会上，有参议员提出解除房荒应鼓励建屋并废止房地产不得做押款之规定的建议案，内政部奉令拟具具体办法，该部当即草拟《鼓励人民兴建房屋实施方案》及《奖助民营住宅建筑条例草案》，于1948年下半年提交行政院第四十六次政务会议决议修正通过，并转请国民政府核示在案。[29]作为国民政府第一次专门就鼓励和援助私人建筑住宅所颁布的法令，该法令的内容颇多值得借鉴之处。
首先，扩大了奖助对象的范围，既包括为公共建筑居住必要之房屋而依法组织的合作团体，也包括为建筑必要之自住房屋之各个人民。而且针对许多房屋被炸毁的情况，将修复损毁房屋也列入奖助对象。这比之《内地房荒救济办法》的奖助对象限于建筑20幢以上房屋的房主，自然更利于调动小业主的积极性和炸毁房屋的修缮。
其次，奖励方法更为优惠和明确。包括：①豁免地价税一部或全部三年至五年；②豁免土地改

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