行政行为的条件、程序等都是由法律明确规定的，所以行政机关必须是依法行政。行政相对人认为该行政行为侵犯其合法权益而提起诉讼，法院必须要判断该行政行为是否属“依法”行政。同时，行政诉讼中审理的对象是行使公权力的行政行为，事关行政效率、公共利益和法秩序的安定性，其影响要远远大于以“私权”为对象的民事行为，所以，不能轻易随便否定一个行政行为。一个行政行为是否不合法，不合法达到哪种程度才能被否定，只能由法律规定。这不仅是慎重的表现，而且从宏观的角度来说是维护客观法律秩序和公共利益的需要。只有将违法理由进行法定，才能对行政行为不枉不纵，因为无论对行政行为或枉或纵，公共利益都会受到损害，都是对依法行政原则的违反，这是行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼所不同的；同时，行政诉讼涉及司法权对行政权的监督，在我国，尽管（最高）权力机关授予司法权对行政权行使司法监督的权力，但是毕竟司法权和行政权具有各自的功能和适用范围，司法的监督要顾及范围和程度，不能把否定一个行政行为的权力全部不受控制地赋予司法裁量权，要对其否定行政行为的条件用法律加以明确规定。试想，如果对于一个行政行为的合法与否的标准不通过法律做出明确的规定，而是由法院自由裁量，那么司法权也就有滥用的可能，司法的恣意必将使行政的效率丧失、行政的尊严殆尽，行政行为也将因为缺乏明确的合法与否的标准而失去稳定性，所以，在行政诉讼中，尤其是撤销之诉中明确规定法定的判决理由有其必要性。

二、法定判决理由的特征

与一般的行政判决理由相比，“法定”判决理由具有一定的独特性。这些独特性包括判决理由类型的法定性、各判决理由衡量标准的不一致性和判决理由对判决效力影响的不均衡性。

首先，所谓类型的法定性，很明显，就是对于否定被诉行政行为的理由必须由法律设置，法院不能自己设置，尽管法院具有司法审查的权力。例如法国行政法中明确对越权之诉的理由分为四项，即无权限、形式上的缺陷、权力滥用、违反法律；7英国法院判例中的违法行政行为标准就是普通法上的越权原则的理由，包括：违反自然公正原则、程序上的越权和实质上的越权；8美国《联邦行政程序法》第706条规定的七种“复审范围”中的行政行为其实就是依“法定”理由划分的行政行为种类。9我国行政诉讼法中并没有对违法行政行为进行明确的分类（只有以效力为标准的理论上的分类，包括无效，可撤销和废止

等类型），所以对违法行政行为理由的规定就等于间接地对违法行政行为的划分。就我国的行政诉讼撤销判决的理由而言，因为现行诉讼法典规定只对具体行政行为的合法性进行审查，所以，基本上不能对行政行为的合理性进行审查，并且不能对抽象行政行为进行审查。10随着行政法治理论和实践的不断发展，行政诉讼的受案范围必然会逐步扩大，对新纳入的可诉行政行为的司法审查标准（即判断行政行为合法与否的判决理由）也必然会出现，但是，这只能是“法律保留”的事项，法院不能自己任意创设该种判决理由，尤其是在遵从成文法传统的大陆法系国家。

其次，尽管判决理由在法律中规定得非常明确，但是各个理由在适用中的可操作性程度是不一样的，相对来说，超越职权、违法法定程序、适用法律、法规错误的标准较为明确，法院操作起来较为容易。但是，对于主要证据不足和滥用职权这两项判决理由来说，就需要借助于司法的裁量权才能适用于具体的案件，因为对于何为“主要”证据，也就是主要证据范围的界定和主要至何种程度才能达到否定被诉行政行为，这些都需要法官来解释和把握。而对于滥用职权理由来说，标准就更为模糊和宽泛了。第一，滥用职权标准涉及行政合理性，关涉法院对行政合理性干涉的力度和边际问题。法院既要维护其监督行政的职责，又要避免“干涉行政”之嫌，所以，从这一点上来说，在法治尚不健全，司法权弱而行政权强的我国，法院总是尽量避免适用滥用职权这一标准。第二，滥用职权是一个笼统的理由，它必须借助于更细致的标准来界定，而有关滥用职权的标准，甚至是其性质，在司法实践中因为缺乏统一的规定而陷入混乱。11第三，滥用职权标准因其模糊性和难以把握性，法院为了避免使用该理由而承担干涉行政自由裁量权之嫌，所以，常把其“转化”为其他理由，难怪有学者说“滥用职权缺乏客观的、形式化的评判手段,导致滥用职权”被高高祭奠在“不食人间烟火”的圣坛上”。12当然，标准的不一致是相对而言的，其实，就是超越职权虽然有看似明确的标准，在实践中其“明确性”也会打折。

再次，尽管行政诉讼对撤销之诉的五种判决理由并列规定于同一法条之中，但是各个理由对行政判决所产生的影响力是不同的。大致说来，这五个理由可以分为三个效力层次。第一是超越职权，其对被诉行政行为的否定性程度最深、最彻底；第二是滥用职权；第三是适用法律法规错误、主要证据不足、违反法定程序三项。当然，这种划分只是一种笼统的、倾向性划分，并非量化得非常具体、准确。（1）超越职权对判决的影响具体表现在两个方面：一是对判决既判力的影响，超越职权理由支撑下的行政判决的拘束力13最强，拘束被告无论基于何种情况都无法使前诉被否定的行政行为“复活”。该判决理由使得被诉行政行为彻底无效。二是超越职权理由支撑下的行政判决具有其他理由支持的判决所不具备的“波及效”14，具体表现就是，被诉行政行为因为越权而被撤销，那么，该行政主体以前对原告同样的行政行为也可能是无效的，以及该行政主体对与原告地位相同主体做出的相同的行为也具有示范性效应，这样，该行政主体要么主动做出补救措施，要么被其他与前诉原告地位相同的相对人起诉，对于后者，法院基于“同样案件同种判决”的惯例而判决该行政主体败诉。（2）滥用职权理由的影响力只表现在其支持下的判决之拘束力的彻底性，即拘束被告在该判决生效后不能再变换其他理由作出同样的行政行为，但是由其支持下的确定判决无前述之波及效。当然，由于滥用权力理由标准的抽象性和过于灵活性，使得“法官因为对其内涵拿捏不准而错误适用，或者不敢贸然行事、有意规避的现象，恐怕不在少数”。15所以，在司法实践中

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] 下一页