关键词: 行政法院/普通法院/行政裁判所/行政法法官/行政判例

内容提要: 英美法系国家和大陆法系国家的行政诉讼主管机关分别代表了普通法院模式和行政法院模式。两者在设置的理念上体现了分权和制衡的思想，在功能上体现了控权与维权的平衡，在运行中企业，设立了独立的管理委员会，将行政职能与争议解决功能合为一体。此种机构虽然快速、高效，但严重冲击了政府制衡机制，也招致了对行政活动的不信任。为此，设置行政法院就成为美国解决这一问题的理想出路。 [12]此后虽然经过几次连续的努力仍以失败而告终，但美国却通过法律设立了行政法法官制度，负责对行政案件的初审。美国行政法法官制度从确立到发展，几十年后，有将近一半的州实现了行政法法官集中使用制度，更有建立行政法院的典范。这些州的行政法法官办公室或者听证办公室，通过州议会立法或者与行政机关的协议，对州一级和地方的众多行政机关的听证事项享有管辖权。 [13]由于机构独立，专业化程度高，裁决公平和快速，故而得到当事人和行政机关的信任。联邦政府尽管推行行政法法官集中使用制度而面临阻力，但前景可观，正如米切尔艾斯默教授所言：“在未来的二十年，随着绝大多数州采用这一制度。最终，联邦政府也将不得不加入这一行列。” [14]
三、西方行政诉讼主管机关所体现的共性与发展趋势
西方行政诉讼主管机关的形成和发展表明，无论大陆法系国家还是英美法系国家，其行政诉讼主管机关的设立既根植于各国深厚的历史渊源和特定的国情基础，又遵循一般的法治规律；既呈现出各自鲜明的个性特色，又包含着某些深层次的共同特征和发展趋势。LOcAlHost
（一）在主管机关的设置理念上体现了分权与制衡的思想
无论是大陆法系国家的行政法院还是英美法系国家的普通法院，其出发点和落脚点都是“三权分立”，体现了对国家权力的分立和制约。但是，由于各国的历史传统和文化背景不同，对“三权分立”思想的理解各异。
法国，在资产阶级革命前，代表新兴资产阶级的行政权和代表封建势力的普通法院之间存在严重的对立情绪。“三权分立”在法国获得了绝对不利于法院的解释：认为行政机关和司法相互独立，普通法院不能干涉行政权力，不能审理由于行政事项而发生的诉讼。否则，司法机关的介入便是严重违背分权制衡基本原则的行为。因此，为防止普通法院对政府改革造成阻碍，制宪会议于1790年8月制定了一部关于司法组织的法律，确立了具有法国特色的权力分立原则。该法第13条规定：“司法权今后将与行政权分离，普通法官不得以任何行为干扰行政机关行使职权，亦不得因其职务上原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论。”自此，普通法院便丧失了行政审判的权力，并导致了法国行政法院的产生。而在英国历史上，依国王特权所设立的星座法院与封建势力的紧密勾结，导致了英国人对行政法院持不信任态度，认为普通法院是公民自由最可靠的保障，不可能在普通法院外另设行政法院。正如有学者所指出的：“法国的行政审判是为了限制封建势力的法院的权力，而英国的司法审查制度是为了限制代表封建势力的国王的权力。法国的行政法是在政府进步、法院落后的背景下产生的。为了促进政府的功效，限制法院而设立行政法院。英国的行政法是在法院进步、政府落后的情况下产生的。为了反对封建专制，限制国王特权而建立普通法院受理行政案件的制度。两种最早的行政法律制度以不同的历史条件为背景，以不同的方式产生，然而殊途同归。” [15]
（二）在主管机关的功能上体现了控权与维权的平衡
通过对西方两大法系主要国家行政诉讼主管机关的历史进行考察后得知，尽管行政诉讼主管机关在不同或相同的社会制度下，或同一社会制度的不同历史时期，其受理行政案件的范围以及具体内容和程序不尽相同，但行政诉讼主管机关设立的最初目的均在于限制行政权力的滥用，监督行政机关依法行政。 [16]它的产生反映的是权力斗争的过程，展现的是权力监督的结果，其性质更多地体现为一种国家权力对另一种国家权力的监督，对个人权利的维护只是附带的作用。 [17]但随着社会的发展和政治体制的稳定，两大法系国家行政诉讼主管机关已越来越注重对公民权利的保护，救济的性质日益凸显。
在大陆法系，法国成立行政法院的最初目的乃是为了避免司法权干涉行政权，以维护行政权的有效行使。但随着时代的发展，法国行政法院在法国政治体制中则发挥着双重作用：“一方面作为法国行政系统的‘良心守护人’和智囊而不断发掘并维护一套系统的且内部逻辑一致的行政管理和行政规则，从而维护了行政部门的权威性和正当性，实现了对行政权的有效控制和监督；另一方面，又通过惩戒违反行政伦理与行政规则的行政行为而‘训练和教育’法国公务员的严格守法精神，实现对公民权利的保护。” [18]正如有学者在谈及法国行政法院在法国宪政中扮演的角色时指出的那样：“对国家行政活动实行法律监督具有重大意义，这种监督是由最高行政法院为首的行政司法体系进行的。他们的活动对公家和公民双方都是有益的。任何一个主管机关在涉及公民利益时，都必须对自己的决定做出说明。任何时候都需要相互理解，这样做的本身就是公开民主的最重要的因素。从1789年起，总的说来，法律至上就是自由民主不可动摇的原则，而行政法院的活动就为公民提供了不受权力专横侵害的重要保障。” [19]
在英美法系，当今美国的司法审查被认为是法院监督行政机关遵守法律的有力武器，没有司法审查，行政法治便等于一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。英国则尊崇“救济先于权利”的理念，司法审查是控制政府权力、保障公民自由的一种工具。正如韦德所言，行政法的基本功用之一就是要使政府的权力在法定的范围内行使；基本功用之二是保护公民免受僭越的权力的侵害。 [20]
（三）在主管机关的运行中共同发展了行政判例制度
在以判例法为主要法源的英美法系国家，行政法的基本原则和制度主要系通过普通法院的

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