目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都根源于一种目的，即一种实际的动机。” [31]无论是法德的行政法院还是英美的普通法院，其早期设置的目的都体现了国家权力框架内的分工与制约，对个人权利的保护只是附带作用，但随着政治体制的稳定和社会的发展，两者将更加注重对个人权益的保护。正于沃伦指出：“法院通常运用一种平衡准则来判定个体是否滥用其合法权利，从而威胁到公众的利益，当法院运用这种平衡准则时，他们也碰到了在个体权利和社会权利之间选择的困难。法院必须在保护社会权利的同时，维护个人的合法权利。” [32]
在我国，设置行政诉讼主管机关的目的根源于行政诉讼立法的目的和作用。《行政诉讼法》第1条虽然规定行政诉讼的目的是“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护监督行政机关依法行使行政职权”，但理论界对行政诉讼目的的认识却存在很大的分歧。其主要观点有保护说、监督说、双重目的说、三重目的说、依法行政说等。 [33]笔者认为，任何一个国家的行政诉讼主管机关和相应制度都不是为了单纯的救济权利或监督行政，我国也不例外。正如罗豪才先生所言：“维护公共利益是当今的现实需要，但行政法保障公民的权利与自由则是其永恒的主题。” [34]因此，我国行政诉讼主管机关应在司法实践中尽力保持国家权力和公民权利之间的平衡，即一方面应避免传统西方国家过分强调控权、过分注重限制公权力滥用，而忽视公权力为社会经济发展和公民福祉服务的作用；另一方面应避免原苏联东欧国家过分强调公权力对相对人和社会的管理作用，而忽视对公民个人权益特别是个人人格尊严的保护。

（二）行政诉讼主管机关的设计需满足行政审判的独立性要求
西方的经验表明，行政诉讼究竟应由普通法院还是专门的行政法院主管，其实并非实现这一制度的关键所在。但行政诉讼主管机关能否保持真正的独立乃是发挥行政诉讼功能的前提。针对我国现有的行政审判体制和组织形式，近年来学界提出了不同的解决方案。 [35]这些方案无疑为我们的研究提供了不同的视角，使我们更加清醒地认识到行政诉讼主管机关的变革，应致力于克服现行司法体制存在的弊端，如司法地方化、行政化，从根本上为行政审判的独立与公正提供组织保障。
1．行政诉讼主管机关在人事体制上应体现独立性和统一性。无论是大陆法系国家还是英美法系国家，在司法人员的任免上大都采用统一任免制。比如，美国司法人员的任命都坚持联邦国家的统一任命形式，只要是联邦司法系统的法官，都由总统任命，即使是行政法法官，其选拔也都由美国人事局负责，通过公开选拔程序来挑选最合适的人选，并且只能由功绩制保护委员会进行听证才可免职。 [36]我国是单一制国家，各级司法人员的任免应当体现司法的统一性和独立性。但目前我国各级司法机关的司法人员都是由同级地方权力机关选举和任免，使得地方司法机关无力抗衡地方政权的干预，其结果是除了破坏司法独立和国家法制的统一外，还导致了司法权的地方化。 [37]因此，为了避免司法权受制于地方，我国司法人员的任免必须实行全国统一的模式，从而增强法官对职业的神圣感和责任心。
2．行政诉讼主管机关在财经体制上应体现独立性。西方绝大多数国家的司法经费都是统一管理的，因为“各地方的司法机关不是地方司法机关，而是国家的司法机关”。 [38]如法国行政法院的经费统一由司法部提出预算，由议会批准实施。而目前我国在分税制的财政管理体制下，一方面行政机关掌握着整个国家的财权，各级司法机关的经费必须由同级政府决定；另一方面，司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面则会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭，导致了司法机关的财政与地方财政融为一体。在这种情况下，地方司法机关往往更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。 [39]因此，行政诉讼主管机关的经费划拨方式应朝着既适合国情，又有利于司法权公正独立行使的方向发展。
3．行政诉讼主管机关在业务上应突出独立性。目前，我们执政党与司法系统直接融为一体的方式，导致党的组织和领导干部对司法干预的现象普遍存在。如党委对案件的调阅、书记对案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论等事实比比皆是，严重地损害了司法的独立性和公正性。为此，我们必须改善党对司法的领导方式，改革党与行政诉讼主管机关的关系配置。由最高人民法院根据党的中央组织的授权，代表执政党负责领导全国的行政诉讼主管机关。地方各级党的组织无权干涉地方行政诉讼主管机关的司法工作，以确保行政诉讼主管机关在业务上真正享有独立的司法权。
（三）行政诉讼主管机关的人员需顺应行政审判的独立性和专业性发展趋势
西方行政诉讼主管机关发展的经验表明，行政法官独立性的保持，是获得社会公众信赖的前提；专业性的实现，是赢得行政机关尊重和认同的保障。在行政诉讼制度的改革中，我们应建立法官独立性和专业性的保障制度。
1．行政法官独立性的制度保障。首先，须明确行政法官的独立地位。针对目前实行是法院独立审判而不是法官独立审判，强调对个体法官的控制和管理的现状，我们要在宪法、行政诉讼法及人民法院组织法中确立行政法官的独立地位。其次，要明确行政法官的权责。行政法官应该既是审判权的主体，也是审判责任主体。要一改传统上行政审判合议庭“审而不判”、“合而不议”，人民陪审员“陪而不审”，审判委员会“审判分离”的现象，放权、还权于合议庭，使合议庭集“审”、“判”于一身。再次，应提高行政法官的待遇。汉密尔顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。”因为“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。” [40]鉴于高薪制在目前我国数目庞大且整体素质较差的法官群体中尚无法实现的情况，可先严格控制法官的数量，将行政法官队伍分为两个部分，即法官和助理

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