| 论行政指导救济责任的归属与解决 |
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【摘要】行政指导作为一种柔性的行政管理行为在社会生活中发挥着越来越大的作用。在现代行政管理活动中，行政主体往往通过积极的行政指导实现行政管理目标。但由于行政指导具体操作机制的不完善，行政指导难免会因各种缘由导致对行政相对人的损害。“有损害就有救济”，行政指导救济责任问题则是有关如何对此种损害进行救济的责任承担问题。
【关键词】行政指导；救济责任；公平责任；信赖保护原则
【正文】
行政指导是指行政主体在具体的法定职权范围内，为实现特定的行政目的，遵循法律位阶原则，制定诱导性法律规则、政策；或者依据法律原则、法律规则和政策，针对特定相对方采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式并施以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为之非强制性管理方式。[1]作为一种积极的、非强制性的行政管理方式，无可否认的，行政指导在现代行政管理活动中发挥着越来越重要的作用。但是，由其自身特点所决定，行政指导并不是完美无缺的，其违法或不正确的行使会导致行政指导相对人合法利益受损，甚至在其合法且合理的运行下，也会因各种因素的影响导致此种损害结果。“有损害就有救济”，这就涉及到行政指导救济责任的有关问题。
一、行政指导救济责任的产生原因
广义的行政指导救济，是国家法律所确定的、用于在行政指导的全过程中保护相对人合法权益的各项制度的总称，既包括在行政指导的决策、实施过程中为保护相对人合法权益所采取的各项预防性制度，也包括在行政指导实施完毕后，由于行政指导给相对人造成合法权益损害而采取的补救性制度。通常我们把前者称为事前救济，后者称为事后救济。狭义的行政指导救济仅是指后者。[2]本文主要是探讨对有关行政指导造成行政相对人合法利益受损的救济问题，即事后的责任承担问题，因此，笔者在此论述的只是事后救济。“有果必有因”，行政指导救济责任的产生缘于行政指导在制度层面和实践层面中存在的问题。
1、行政指导在制度层面和实践层面上存在的若干问题
行政指导的优越性在于它是一种非权力行政手段，得到相对人的认同便可形成行政机关所期望的行政秩序。因此，行政指导是现代国家发展经济、教育科学文化、保护环境等方面的有效行政手段。它本身的广泛应用可以进一步推进行政民主化，消除管理者与被管理者之间的抵触，减少行政摩擦，确保行政得以顺利进行。[4]但在我国，行政指导在起步上比较晚，发展上也比较缓慢，在立法领域，相应的法律规范匮乏；在实践领域，没有太多的成熟性经验可供借鉴。因此我国的行政指导不够成熟和完善，存在着诸多问题。
（1）行政指导立法相对滞后，没有统一的行政指导方面的实体性立法。
在我国行政指导实践中，有关行政指导的运行并没有统一的规范性依据，大多数有关行政指导的规范性依据散见于各单行法律、法规中。
例如：在宪法层次上，我国现行《宪法》第8条第3款规定：“国家……鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”第11条第2款规定：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”宪法修正案第1条规定：“国家…对私营经济实行引导、监督和管理”等；在法律层次上，如《中华人民共和国农业法》第37条第2款规定：“国家鼓励和引导农民从事多种形式的农产品流通活动。”在行政法规层次上，如《中外合资经营企业实施条例》第6条第2款规定“：企业主管部门对合营企业负指导、帮助和监督的责任。[3]此外，在地方性法规、条例和规章等各层次规范性文件中也零星散有关于行政指导的规定。
由此可见，在我国的有关行政指导立法方面，不存在统一的行政指导方面的实体性立法，尤其是程序性立法几乎完全空白，而且，现有的这些规定大多数为倡导性的，比较原则、抽象，在理解上有很大的收缩性。因此，在实际运作中，行政主体由于没有统一、明确、具体的标准或规则可供遵守，其便有很大的自由活动空间，为与不为、为好与为坏则在很大程度上取决于行政主体本身了。
（2）行政主体对行政指导缺乏正确的认识，常常将行政指导异化为行政命令。[4]
如前所述，行政指导是一种柔性的、非强制性的行政管理方式，因此，行政指导的其中一个特征即为“自愿性”，也就是说，承受行政指导的行政相对人是否接受取决于其自愿，对行政指导行为不负有必须服从的义务。
但是，由于受传统的计划经济政策的影响，行政主体往往会有一种“高高在上”的优越感，因此，在实施行政指导时就不免会“摆官架子”，为维护“官家权威”，“顺我者昌，逆我者亡”便成了无可质疑的结果。例如，在农村，乡镇政府为了指导农民致富，动员农民种植某些经济作物，农民一旦不听指导时，乡镇政府就采取一些强制措施：如停止贷款、取消税收优惠、甚至强行铲除。[5]正如田中二郎所言：“实际[1] [2] [3] [4] [5] 下一页 |
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